Deregulierung „Die Deutschen können schlecht mit Unsicherheit umgehen“

Das Ziel, Bürokratie abzubauen, gehört in Deutschland zur Regierung wie der Kanzler an ihrer Spitze. Politikwissenschaftler Werner Jann hat sich mit den Abgründen der Bürokratie beschäftigt. Er sieht gute Chancen für Erfolge der großen Koalition beim Abbau der Deregulierung.

Herr Jann, warum tun sich die Deutschen so schwer, Überregulierungen abzubauen?

Dafür gibt es eine weitere, kulturelle, und eine engere, politische, Erklärung. Wir können in Deutschland, im Vergleich etwa zu den angelsächsischen, aber auch zu den skandinavischen Ländern, ganz schlecht mit Unsicherheit umgehen. Das zeigen auch international vergleichende Studien. Die Deutschen versuchen die allgegenwärtige Unsicherheit der Welt durch viele detaillierte Regeln, möglichst klare Anweisungen und durch direkte und strikte Kontrollen einzufangen. Damit zusammen hängt unsere Besessenheit mit Einzelfallgerechtigkeit. Wenn wir ein Gesetz machen, muß unbedingt sichergestellt werden, daß alles Gleiche gleich und alles Ungleiche ungleich behandelt wird. Alle möglichen zukünftig nur denkbaren Fälle sollen vorab bedacht und juristisch einwandfrei geregelt werden.

Was für Auswirkungen hat diese Detailversessenheit auf das Rechtssystem?

Das geht offenkundig nur mit vielen, detaillierten Paragraphen, Rechtsverordnungen und Durchführungsvorschriften. Gleichzeitig sind wir darauf stolz, daß in Deutschland jegliche Entscheidung der Verwaltung vor Verwaltungsgerichten angefochten werden kann. Das ist natürlich rechtsstaatlich eine große Errungenschaft, aber diese extrem ausgefeilte Rechtsstaatlichkeit hat ihren Preis. Wir müssen uns klarmachen, daß absolute Einzelfallgerechtigkeit und rechtsstaatliche Korrektheit sich nicht gut vertragen mit Forderungen nach Flexibilität, Schnelligkeit und unbürokratischem Verhalten von Behörden.

Was ist die politische Erklärung für den Hang zur Überregulierung?

Forderungen nach Deregulierung ähneln denen nach Subventionsabbau oder staatlichen Einsparungen. Staatliches Sparen ist generell überaus populär, aber im konkreten Detail äußerst unpopulär. Alle sind davon überzeugt, daß es eine Vielzahl ungerechtfertigter und überflüssiger Subventionen gibt. Aber was passiert, wenn eine Subvention abgeschafft werden soll, kann man ja täglich in der Presse beobachten. Das gleiche gilt für staatliche Regulierungen. Als die rot-grüne Bundesregierung daranging, die Handwerksordnung, die Honorarordnungen für Architekten und Rechtsanwälte oder die Apothekenordnung zu vereinfachen, gab es sofort erbitterten Widerstand - und zwar von der Seite, die normalerweise besonders laut Deregulierung fordert. Und wenn eine Landesregierung etwa darangeht, bürokratische Standards für Kindertagesstätten abzubauen, laufen selbstverständlich Eltern und Erzieher dagegen Sturm.

Gibt es also Gruppen in Deutschland, die kein Interesse an einem Bürokratieabbau haben?

Aus meiner Beobachtung haben wir alle generell ein großes Interesse an Bürokratieabbau, sind aber überaus skeptisch, wenn er uns selbst betrifft. Auch der Verband der Zeitungsverleger hat sich ja vehement gegen das Vorhaben der Bundesregierung gewandt, die Publikationspflichten von Unternehmen zu vereinfachen. Bürokratische Gesetze und Vorschriften entstehen nicht, weil Bürokraten sich langweilen und sich überlegen, wie sie die Bürger oder vielleicht die Unternehmen ärgern und knechten können.

Vielmehr sind sie in aller Regel Ergebnis legitimer, durchaus vernünftiger Interessen von gesellschaftlichen Gruppen, also etwa im Umwelt-, Arbeits-, Denkmal-, Wasser- oder Tierschutz. Diese gesellschaftlichen Interessen verbünden sich mit Fachpolitikern, etwa in den entsprechenden Ausschüssen des Parlaments und den dafür zuständigen Behörden. Man kann einer Denkmalschutzbehörde wohl kaum vorwerfen, daß sie sich für strikten Denkmalschutz engagiert. Im sozialwissenschaftlichen Jargon spricht man von Politiknetzwerken oder eisernen Dreiecken. Diese Spezialisten sind selbstverständlich, wenn es um ihren Politikbereich geht, möglichen Generalisten, die ein allgemeines Interesse an Bürokratieabbau haben, überlegen. Stellen Sie sich vor, Sie diskutieren derzeit mit den entsprechenden Spezialisten über die Sinnhaftigkeit neuer Regulierungen im Umfeld der Vogelgrippe. Jedes allgemeine Interesse an weniger Regulierung ist den Argumenten der Fachleute im Detail unterlegen.

Kann der von der Bundesregierung geplante Normenkontrollrat helfen?

Wenn ich es recht sehe, soll und kann er die Argumente der Regulierungsskeptiker und Generalisten gegenüber den allgegenwärtigen spezialisierten Regulierungsbefürwortern stärken. Wichtig ist in diesem Zusammenhang zum einen, daß der Normenkontrollrat politisch hochrangig angesiedelt ist. Das ist er offenkundig, denn er soll ja dem Bundeskanzleramt zugeordnet werden.

Was bringt die Methode, mit der der Normenkontrollrat arbeiten soll?

Viel. Das Standard-Kosten-Modell, das in den Niederlanden und in den skandinavischen Ländern entwickelt und angewandt wurde, läuft darauf hinaus, daß die direkten Folgekosten einer jeglichen Regelung nach einer einheitlichen Methode abgeschätzt werden: Wie viele Mitarbeiter müssen wie viele Formulare wie oft ausfüllen? Wie lange dauert dies im Durchschnitt; und was kostet es, um das politisch gewollte Ziel zu erreichen? Entsprechen diese Kosten dem möglichen Nutzen? Auf diese Art und Weise werden zum ersten Mal die direkten Kosten von Regulierungen transparent und können miteinander verglichen werden. Es kann dann politisch entschieden werden, ob diese Kosten dem möglichen Nutzen entsprechen und wie sie zu senken sind. Alles; was transparent gemacht wird, verändert das Verhalten der betroffenen Akteure. Der Normenkontrollrat muß sicherstellen, daß diese Transparenz in Zukunft gewährleistet ist. Es geht darum, den Prozeß der Regulierung zu verbessern, nicht darum, ihn technokratisch zu ersetzen.

Wie sollte der Rat besetzt sein?

Das ist eine schwere Frage. Aus meiner Sicht sollte der Normenkontrollrat nicht einseitig besetzt sein, also nicht ausschließlich mit Vertretern der Wirtschaft, obwohl diese sehr wichtig sind. Aber wenn der Rat künftig gehört werden und Gewicht haben soll, wäre es wichtig, wenn er von vornherein eine möglichst breite gesellschaftliche Unterstützung aufweisen könnte.