10.04.2005 · Der Feinstaub muß weg. Doch wie kann man das Übel am effektivsten eindämmen? Umweltpolitiker greifen zu den konventionellen Mitteln: Gebote, Verbote, Steuern und Subventionen. Doch der Markt kann es besser.
Von Karen Horn
© F.A.Z.
„Herr A et al.”
Die Umweltbewegten aller Parteien haben alle Hände voll zu tun. In der Diskussion schöpfen sie das ganze Arsenal der klassischen Umweltpolitik aus - Gebote, Verbote, Steuern, Subventionen.
Der Anlaß: In mehreren Städten Deutschlands herrscht Feinstaubalarm. Seit 1. Januar ist eine EU-Richtlinie in Kraft, in der Grenzwerte festgelegt sind. Und seit diese überschritten sind, kann auf einmal jedermann in Mikrogramm rechnen und hat Lösungen parat: Fahrverbote, Tempolimits, höhere Maut, stärkere Besteuerung von Dieselfahrzeugen, Subventionen und steuerliche Anreize zum Einbau von Filtern.
Die „Pigou-Steuern“
Am Feinstaub-Fall läßt sich die nur mühsame Hinwendung der Umweltökonomik zum Marktmechanismus zeigen. Am Anfang der theoretischen Entwicklung standen noch Gebote und Verbote: das sogenannte Ordnungsrecht. Wer heute mit Fahrverboten und Tempolimits hantiert, bewegt sich noch immer auf dem Boden dieser krudesten und ältesten aller staatlichen Eingriffe. Unter Ökonomen ist das Ordnungsrecht heute unbeliebt, weil es keine Rücksicht nimmt auf die relativen Kosten der Vermeidung von Umweltschäden. Es postuliert ein Optimum und setzt es mit der Brechstange durch. Ordnungsrecht ist effektiv (wirksam), aber nicht effizient (wirtschaftlich).
Die nächste, den Marktmechanismen schon etwas verwandtere, weil das privatwirtschaftliche Optimierungskalkül nicht völlig außer Kraft setzende Etappe in der Entwicklung der Umweltökonomik war die Erfindung der „Pigou-Steuern“. Der Ökonom Arthur Cecil Pigou beschäftigte sich vor knapp 100 Jahren mit der „Internalisierung“ von „externen Effekten“. Wenn die privaten Kosten (beispielsweise der Nutzung von filterlosen Lastwagen) die sozialen Kosten (in Form einer generellen Gesundheitsschädigung) übersteigen, entstehen „externe“, dem privaten Kalkül ferne Kosten. Dann richtet die Privatperson ihr Handeln nicht nach jenen Kosten aus, die für die Gesellschaft insgesamt entstehen. Im Feinstaub-Fall heißt das, es werden mehr Dreckschleudern genutzt, als gesellschaftlich optimal wäre. In einem solchen Fall ist nach Pigou der Staat gehalten, mit Hilfe einer Steuer die privaten Kosten an die sozialen Kosten anzunähern - und dafür zum Beispiel die Nutzung von filterlosen Lastwagen zu verteuern. Das klingt logisch, ist aber ziemlich vermessen. Denn damit das funktioniert, muß irgendein Planer korrekt antizipieren, wie hoch die externen Kosten im Optimum sein würden, das sich als Menge im Abgleich des privaten Nutzens und der privaten (und zugleich sozialen) Kosten eines Einsatzes rußender Diesellastwagen ergäbe - und das ist logisch schier unmöglich.
Die Lehre von Coase
Eine Revolution in der Umweltökonomik brachten dann die Arbeiten von Ronald Coase, dem Nobelpreisträger von 1991. Mit seinem Aufsatz „The Problem of Social Cost“ von 1960 lenkte Coase die Aufmerksamkeit auf die Rolle der Eigentumsrechte über natürliche Ressourcen. Er beobachtete, daß es für die gesellschaftliche ökonomische Effizienz erst einmal gleichgültig ist, wer das Eigentum innehat. Hauptsache, das Eigentum ist irgendwie klar festgelegt und alle interessierten Parteien können über die Nutzung der Ressource verhandeln und Geschäfte abschließen.
Da diese Beobachtung aus logischen Gründen davon ausging, daß es jedermann gleichermaßen leichtfällt, sich an solchen Geschäften zu beteiligen (Transaktionskosten von Null), tat man sich in der Politik lange schwer damit, die Lehre von Coase aufzugreifen. Dabei ist gar nicht die Existenz von Transaktionskosten das Problem, sondern die klare Definition der Eigentumsrechte. Wie schafft man Eigentum an einer natürlichen Ressource wie der Luft zum Atmen? Wie sorgt man dafür, daß der rechtmäßige Eigentümer Fremdnutzer ausschließen kann?
Neue Ideen sind gefragt
Mittlerweile haben sich auf vielen Gebieten des Umweltschutzes intelligente Mechanismen gefunden, wie man zumindest Annäherungen an solche Eigentumstitel schaffen und handelbar machen kann, so daß am Ende ein ökonomisch effizientes Ergebnis steht. Emissionszertifikate, die ein Verfügungsrecht an der Ressource „Luft“ verbriefen, sind ein klassisches Beispiel. Doch auch solche Zertifikate sind kein echtes Marktinstrument. Auch hier werden Mengen willkürlich vorgegeben, auch hier besteht die Gefahr, daß die Politik unter dem Druck von Interessengruppen handelt und nicht über das Wissen verfügt, um angemessene Grenzwerte festzulegen. Wie Robert McGee und Walter Block argumentieren, bedeutet es zudem eine Enteignung Dritter, wenn der Staat plötzlich Eigentumsrechte an der Luft verteilt.
Eine echte Marktlösung sähe nach ihrer Ansicht anders aus. Auch sie würde sich darauf konzentrieren, Eigentumsrechte klar zu definieren und durchzusetzen - aber nicht etwa Eigentumsrechte an der Luft selbst, sondern an allem, was sauberer Luft bedarf. Wer durch Feinstaub mittelbar in seinen Eigentumsrechten verletzt wird, müßte die Emittenten gerichtlich belangen können (das wäre bei der Vielzahl der Beteiligten indes mit hohen Transaktionskosten verbunden), oder die Emittenten müßten sich das Emissionsrecht durch Kompensationszahlungen an die Geschädigten erkaufen. Vielleicht müssen die Umweltpolitiker neu nachdenken - statt bloß wieder in die Mottenkiste zu greifen.
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