© Schoepal, Edgar
Daniel Zimmer (Bild von 2008): „Erhebliches Sparpotential“
An diesem Freitag beschäftigt sich der Bundestag mit der Reform des Kartellrechts. Herr Zimmer, tut die schwarz-gelbe Bundesregierung genug für den Wettbewerb in Deutschland?
Die 8. Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen enthält viele sinnvolle Neuerungen, ist andererseits aber doch auch lückenhaft.
Was fehlt?
Die Monopolkommission beklagt seit langem den mangelnden Wettbewerb in der Wasserversorgung. Neben der Fernwärme ist das der einzige Bereich, in dem die Verbraucher noch auf Gedeih und Verderb ihrem örtlichen Monopolisten ausgeliefert sind. Anders als bei Strom, Gas oder Telefon können sie nicht einfach den Anbieter wechseln, sondern sind bei ihrem lokalen Versorger gefangen. Da muss es endlich eine wirksame Kontrolle über die Preise geben.
Zahlen wir alle zu viel Geld für unser Wasser?
Für viele von uns ist das zu befürchten.
Das Bundeskartellamt hat doch gerade in Berlin eine Senkung der Wasserpreise angeordnet. Ist das nicht ein Zeichen, dass die Kontrolle funktioniert?
Der Berliner Fall ist in meinen Augen eine positive Ausnahme. Hier hatte das Bundeskartellamt den Fall übernommen. Normalerweise sind die Landeskartellbehörden zuständig. Zu einer wirksamen Aufsicht sind sie jedoch oft schon mangels Personals nicht in der Lage. Und sie sind zumeist auch nicht so spezialisiert, wie es notwendig wäre. Außerdem entziehen sich die Wasserversorger - meist kommunale Unternehmen - gern der Kartellaufsicht.
Wie ist das möglich?
Wir nennen das Phänomen die ,Flucht ins Gebührenrecht‘. Die Kommunen sind der Ansicht, sie könnten dem Kartellrecht entgehen, wenn sie die Wasserpreise öffentlich-rechtlich einkleiden und als Gebühren deklarieren. Höchstrichterlich ist die Frage bisher nicht geklärt. Daher wäre es hilfreich, wenn der Gesetzgeber in der Novelle zumindest klarstellte, dass das Kartellrecht auch bei Gebühren gilt.
Aber das ist nur ein halber Schritt. Wie sollte die Kontrolle über die Wasserpreise idealerweise aussehen?
Angemessen wäre eine spezielle Regulierung der Wasserpreise. Schließlich geht es um einen Markt von deutlich mehr als 10 Milliarden Euro. Angesiedelt werden sollte die Regulierung am besten bei der Bundesnetzagentur, weil sie im Hinblick auf die Regulierung von Entgelten die größte Erfahrung hat. Die Wasserversorger müssten dann der Netzagentur gegenüber alle Kalkulationen offenlegen.
Wie viel könnte der Verbraucher dadurch sparen?
Das ist schwer zu beziffern. Aber ein Beispiel: Die hessische Landeskartellbehörde hat festgestellt, dass die Wasserpreise in Wetzlar mehr als doppelt so hoch waren wie an Orten mit besonders niedrigen Wasserpreisen. Auch bei einer vorsichtigen Kalkulation kam sie im Ergebnis zu einer starken Preisüberhöhung: Die Preise in Wetzlar überstiegen die vergleichbarer Versorgungsunternehmen etwa in Montabaur um rund vierzig Prozent. Das Beispiel zeigt, dass es erhebliches Sparpotential gibt.
Mindestens so wie Wasserpreise sind die Benzinpreise ein Ärgernis für die Verbraucher. Kann man dem mit Kartellrecht beikommen?
Versucht wird es. Mit der GWB-Novelle wird das Verbot der Preis-Kosten-Schere verlängert. Die besagt, dass ein Mineralölkonzern die freien Tankstellen mit Kraftstoff nicht teurer beliefern darf, als er ihn Endkunden an seinen eigenen Tankstellen anbietet. So wird gewährleistet, dass die freien Tankstellen nicht allein durch die Preisgestaltung der großen Konzerne in die Verlustzone gedrückt werden.
Was halten Sie von Wirtschaftsminister Röslers Idee einer ,Markttransparenzstelle‘, die Daten der Ölkonzerne und Tankstellenbetreiber sammeln soll, um Missbrauch leichter nachweisen zu können?
Dem Markt mangelt es nicht an Transparenz. Er ist viel transparenter als andere. Für Marktteilnehmer ist es leicht, bei der Konkurrenz „abzugucken“, weil die Preise unübersehbar an jeder Tankstelle stehen. Das Grundproblem ist die Marktstruktur - das Oligopol der fünf großen Mineralölkonzerne, die von der Förderung bis zur Zapfsäule alles im Griff haben. Die Markttransparenzstelle wird daran nichts ändern. Den Verbrauchern würde sie nur helfen, wenn die Benzinpreise minutenaktuell online veröffentlicht würden. Das könnte aber auch ein Internetportal leisten.
Gegen das Oligopol könnte also nur die Entflechtung der Konzerne helfen?
Das Kartellamt muss darauf achten, dass sich die Marktsituation durch weitere Fusionen nicht noch weiter verschlechtert. Und im Zuge der Missbrauchsaufsicht kann es das Verbot der Preis-Kosten-Schere anwenden. Mit der Entflechtung, die mit der 8. GWB-Novelle nun auch im deutschen Recht verankert wird, ist es so eine Sache. Sie ist kein Allheilmittel. In Wirklichkeit beginnen die Probleme erst, wenn man überlegt, wie zu entflechten wäre. Wem wäre geholfen, wenn man statt fünf künftig sieben Ölkonzerne in Deutschland hätte, sich aber an den Strukturen auf internationaler Ebene nichts änderte? Die Entflechtung bietet keine Handhabe gegen Gesellschaften mit Sitz im Ausland.
Also muss der Autofahrer so lange hohe Benzinpreise hinnehmen, wie der Staat den Kraftstoff hoch besteuert?
Ein guter Hinweis. Am Beispiel der Mineralölsteuer lässt sich zeigen, wie groß die wirtschaftliche Macht des Staates ist, der sich der Verbraucher nicht entziehen kann.
Der Staat profitiert von der Arbeit der Wettbewerbshüter, denn er kassiert die Bußgelder der Kartellsünder. Offenbar muss er aber auf Geld verzichten, weil die Unternehmen geschickt agieren?
Da gibt es eine Lücke im Ordnungswidrigkeitenrecht, die uns schon lange stört. Unternehmen können der Ahndung von Kartellverstößen entgehen, indem sie sich umstrukturieren und mit anderen Konzernteilen verschmelzen. Hier muss die Identität des Delinquenten im Gesetz weiter gefasst werden. Sonst gehen dem Staat Einnahmen verloren, vor allem aber sinkt die Abschreckungswirkung der Bußgelder. Diese Lücke muss im laufenden Gesetzgebungsverfahren geschlossen werden.
Was finden Sie denn gut an der 8. GWB-Novelle?
Wichtig ist die Modernisierung der Fusionskontrolle. Bisher kann das Kartellamt einen Zusammenschluss nur untersagen, wenn dadurch eine marktbeherrschende Stellung entsteht oder verstärkt wird. Künftig reicht es - auch wenn Marktbeherrschung der wichtigste Grund für ein ,Nein‘ bleiben wird - wie im europäischen Recht, wenn eine erhebliche Behinderung des wirksamen Wettbewerbs droht. Damit können auch Zweifelsfälle erfasst werden, etwa wenn der zweit- und drittgrößte einer Branche sich vereinen, ohne zum Marktführer zu werden.
Entgegen früheren Plänen wird das Instrument der Entflechtung an ein missbräuchliches Verhalten des Unternehmens gebunden. Das hätte die Monopolkommission gern anders gehabt ...
Ja, wir fanden es richtig, dass das Kartellamt einen Konzern auch entflechten können sollte, wenn die Marktmacht nicht auf Fusionen oder einem missbräuchlichen Verhalten, sondern auf internem Wachstum beruht. Aber in jedem Fall wird eine Entflechtung das allerletzte Mittel bleiben. Ich sehe in Deutschland derzeit keinen einzigen Anwendungsfall. Oft sehen wir, dass sich wettbewerbswidrige Strukturen mit der Zeit von selbst erledigen. Heute redet niemand mehr von Microsoft als Bedrohung, plötzlich stehen Facebook und Google im Mittelpunkt des Interesses. In einigen Jahren werden es andere Unternehmen sein. Hier wirken die dynamischen Kräfte des Wettbewerbs; das Kartellrecht kann das nur flankieren.
Das Gespräch führte Kerstin Schwenn.
