Bankenaufsicht Das Ende der Arbeitsteilung

Die Unterhändler von Union und FDP haben in ihren Koalitionsverhandlungen ein erstes wichtiges Ergebnis im Grundsatz vereinbart: Die Bankenaufsicht in Deutschland wird künftig unter dem Dach der Deutschen Bundesbank konzentriert. Wie Kanzleramtschef Thomas de Maizière (CDU) und FDP-Finanzexperte Hermann Otto Solms nach achtstündigen Beratungen am späten Mittwochabend mitteilten, bleibe die Unabhängigkeit der Bundesbank gewahrt. Offen sei noch, ob auch die Versicherungsaufsicht darunter fällt.

Die Versicherer laufen Sturm gegen die Bundesbank als Aufseher. Eine gemeinsame Aufsicht für Versicherer und Banken könnte zum Streit führen, wenn es um die Rettung von Kreditinstituten geht, lautet die Kritik des Branchenverbandes GDV (Versicherer wollen keine Bundesbank-Kontrolle)

Bisher teilen sich Bundesbank und die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Bafin) die Bankenkontrolle. Die Bundesbank hat sich bereits auf ein Modell zur kompletten Übernahme der Bankenaufsicht verständigt. Danach soll ihre Unabhängigkeit trotz zusätzlicher Kompetenzen im zum Teil hochpolitischen Bereich der Finanzaufsicht gewahrt bleiben (Bundesbank beschließt Plan für Aufsichtsreform).

Bundesbank-Präsident Axel Weber hatte im Interview mit der F.A.Z. den Vorschlag seiner Institution begründet: „In 12 der 13 Euro-Länder, in denen die Zentralbank für die Bankenaufsicht zuständig ist, wurde die Aufsicht voll in die Zentralbank integriert. Eine Zuständigkeit der Zentralbank für die Bankenaufsicht ist demnach möglich, ohne die geldpolitische Unabhängigkeit zu schwächen. Die letzte Verantwortung für regulatorische Eingriffe sollte aber bei der Regierung liegen, denn nur so ist eine parlamentarische Kontrolle möglich.“ (Bundesbankpräsident Weber: „Sarrazin muss sich selbst prüfen“)

Das Modell der Bundesbank sieht vor, dass bei einer Reihe von „schwerwiegenden Verwaltungsakten“ - etwa bei der Schließung einer Bank - die Regierung ein Widerspruchsrecht erhalten soll.

Bonner Bafin würde beschnitten

Die Reform würde die Rolle der Bundesbank deutlich stärken. Die Behörde hat durch die Gründung der Europäischen Zentralbank (EZB) seit Jahren an Einfluss verloren und musste Stellen streichen. Mit rund 10.000 Mitarbeitern ist die Bundesbank deutlich größer als die Bafin, die 1700 Beschäftigte zählt. Dagegen würde die neue Koalition mit diesem Schritt die Bonner Behörde Bafin, die 2002 unter der rot-grünen Regierung eingerichtet wurde, in ihren Kompetenzen und ihrer Größe stark beschneiden. Die Bafin ist bislang für die Kontrolle des Versicherungs- und Wertpapierbereichs alleine zuständig. Die Bankenaufsicht teilt sie sich mit der Bundesbank. In der Finanzkrise waren Vorwürfe laut geworden, die Bafin kontrolliere die Banken zu lasch.

Tatsächlich hat die Instabilität der Finanzmärkte hat große Schwächen der Bankenaufsicht offengelegt. In der scheidenden großen Koalition war noch sehr umstritten, welche Schlussfolgerungen daraus zu ziehen wären. Das SPD-geführte Bundesfinanzministerium lehnte es entschieden ab, Aufsichtsfunktionen in der Bundesbank zu bündeln. Die Unionsparteien dagegen bekundeten nicht erst im Wahlkampf Sympathien für eine Kompetenzverlagerung von der Bafin hin zur Notenbank.

Deutschland folgt der internationalen Regel

Mit der engeren Anbindung der Bankenaufsicht an die Notenbank würde Deutschland also ein Modell verfolgen, das international eher die Regel als die Ausnahme ist. Ähnliche Pläne hat zum Beispiel auch Belgien. „Vor der Finanzkrise gab es einen Konsens, dass das Banksystem sicher ist, wenn jede einzelne Bank solide ist und gut überwacht wird“, erläutert Peter Praet, Mitglied im Vorstand der belgischen Notenbank. Eine Arbeitsteilung sei weit verbreitet gewesen. Die Aufsichtsbehörde kümmerte sich um die einzelnen Banken, die Notenbanken hatten einen Blick von oben auf die gesamte Wirtschaft - aber ohne ausreichenden Austausch. Eine stärkere Anbindung der Bankenaufsicht an die Notenbank werde in den meisten Ländern betrieben, sagte Praet der F.A.Z.

Als besonders abschreckendes Beispiel gilt in Kreisen der Notenbanken das frühere britische Modell. Dort habe Mervyn King, Gouverneur der Bank von England, sich vor der Finanzkrise geradezu geweigert, sich auch um die Bankenaufsicht zu kümmern. Das britische Beispiel gilt als Extrem, das besonders schlechte Ergebnisse hervorgebracht habe. Von diesem Extrem aus seien verschiedene Modelle möglich, sagte ein Notenbanker auf dem Treffen des Internationalen Währungsfonds in Istanbul. Ein bestes Modell gebe es dabei nicht. Bleibe die Aufsichtsbehörde unabhängig von der Notenbank, gebe es Informationsverluste. Außerdem sei fraglich, ob die richtigen Prioritäten gesetzt würden. Bankenaufseher neigten dazu, sich auf den Verbraucherschutz und die Beaufsichtigung einzelner Unternehmen zu konzentrieren und dabei die Systemrisiken zu vernachlässigen. Binde man dagegen die Aufsichtsbehörde stark an die Notenbank oder integriere sie vollständig, könnten Risiken für die Unabhängigkeit der Notenbank gegenüber der Regierung entstehen, weil sie etwa im Fall einer Bankeninsolvenz behördliche Akte in deren Auftrag vollziehen muss.

Bundesbank will keine Weisungen vom Finanzminister

Franz-Christoph Zeitler, im Vorstand der Bundesbank für die Bankenaufsicht zuständig, betonte die Vorteile einer Integration. Es seien Synergievorteile zu erwarten. „Wir kümmern uns ohnehin schon um den Zahlungsverkehr und haben ein Auge auf die Finanzstabilität“, sagte er. Außerdem habe die Bundesbank durch ihre geldpolitischen Aufgaben Einblick in die Sicherheiten, mit denen die Banken sich Geld von der Zentralbank leihen. Die Strategie, die die Banken dabei verfolgen, lasse Schlüsse auf ihre Verfassung zu. Eine Angliederung der Bankenaufsicht in einer eigenständigen Einheit hält Zeitler dagegen für wenig sinnvoll, weil das Finanzministerium dann weiterhin Weisungsbefugnisse habe. Stattdessen favorisiert die Bundesbank ein Modell, bei dem sie selbst die Bankenaufsicht vollständig in den Händen hat. Die Entscheidung über schwerwiegende Eingriffe solle im Ministerium liegen. Zeitler sagte, in dem Bundesbank-Modell würden die Aufsicht nicht mehr über eine Umlage unter den beaufsichtigten Unternehmen finanziert, sondern mit Gebühren.