Bankenaufsicht Aufseher tüfteln an einer Reform

Die Finanzkrise der vergangenen 18 Monate hat das globale Bankensystem schwer erschüttert. Banken sind die am schärfsten regulierten Institute einer Volkswirtschaft. Doch alle bisherigen aufsichtsrechtlichen Regeln konnten nicht verhindern, dass das internationale Bankensystem im Oktober 2008 kurz vor dem Zusammenbruch stand.

„Wir müssen sicherstellen, dass die Liquidität der Banken aufsichtsrechtlich genauso ernst genommen wird wie die Eigenkapitalausstattung der Banken“, sagt der neue Verwaltungsratsvorsitzende der Londoner Finanzaufsicht (FSA), Adair Turner. Dies sei viele Jahrzehnte vernachlässigt worden. In der Tat setzen viele Reformansätze jetzt nicht mehr nur bei einer schlicht höheren Eigenkapitalausstattung der Banken an. Vielmehr soll auch die Liquidität der Institute sichergestellt werden.

Neue Ansätze

Das Financial Stability Forum, in dem Vertreter von Aufsichtsbehörden, Notenbanken und Banken zusammenarbeiten, hat bereits im April 2008 erste Reformansätze zur künftigen Bankenaufsicht veröffentlicht. Das Forum arbeitet mit dem Baseler Ausschuss für Bankaufsicht an einer Reform der bisherigen Eigenkapitalvorschriften für Banken. Die G-30-Länder haben kürzlich einen Katalog zur verbesserten Bank- und Marktaufsicht vorgelegt.

Neben vielen wissenschaftlichen Ansätzen hat das International Centre for Monetary and Banking Studies in Genf in Zusammenarbeit mit dem Londoner Centre for Economic Policy Research, der London School of Economics und JP Morgan einen wegweisenden Reformvorschlag vorgestellt. Im März wird die Londoner FSA ihr Konzept vorlegen, das ihr Verwaltungsratsvorsitzender Turner in Ansätzen bereits präsentiert hat.

Falsche Annahmen

Die Aufsicht der Banken ausschließlich nur mit Hilfe der Baseler Eigenkapitalvorschriften basiert auf einer Annahme, die sich in dieser Krise als Irrtum herausstellte: Wenn jede einzelne Bank sicher ist und sie einen ausreichenden Eigenkapitalpuffer gegen potentielle Verluste hat, ist auch das gesamte Bankensystem sicher. Es reicht also die Beaufsichtigung jeder einzelnen Bank auf der Mikroebene, weil darüber automatisch einer Krise des gesamten Systems (Makroebene) vorgebeugt wird. Wenn Banken ausreichend Kapital besitzen, werden sie sich auch immer am Markt refinanzieren können. Diese Annahmen waren falsch.

Das Konzept berücksichtigt nämlich nicht, dass Banken mit Blick auf ihre Eigenkapitalausstattung in einer Krise zu einem Verhalten gezwungen werden, das fatale Konsequenzen für die Refinanzierung der Konkurrenz hat. Gerade weil Banken einen Mindeststandard an Eigenkapital im Verhältnis zu ihrer Kreditvergabe einhalten müssen, werden sie bei Verlusten und entsprechendem Eigenkapitalverzehr gezwungen, ihre weitere Kreditvergabe mit Blick auf ihr beschränktes Eigenkapital zu drosseln. Das spürt die Konkurrenz mit Kreditentzug, selbst wenn sich bei der Konkurrenz mit Blick auf ihre Verluste und Eigenkapitalausstattung gar nichts verändert hat.

Gefahr einer Liquiditätskrise

Wenn also Verluste oder die Sorge vor Verlusten Banken im großen Stil zu einer Drosselung ihrer Kreditvergabe zwingen, zieht dies das System in eine Liquiditätskrise. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn sich Banken kurzfristig finanziert haben, um mit einer langfristigen Investition des Geldes Renditevorteile zu erzielen. Dies ist angesichts der Renditestruktur vor allem in Zeiten einer Hausse der Fall. Northern Rock, Bear Stearns und Lehman Brothers brachen nicht zusammen, weil sie kein ausreichendes Eigenkapital hatten. Diese Banken kollabierten, weil sie sich am Markt nicht mehr refinanzieren konnten und sie nicht in der Lage waren, ihre Risikopositionen zu verkaufen.

Die Baseler Eigenkapitalvorschriften achten nur auf die Qualität der Risikopositionen, zum Beispiel von Wertpapieren oder Krediten, die mit Eigenkapital unterlegt werden müssen. Das Konzept berücksichtigt nicht, dass eine kurzfristige Finanzierung dieser Risikopositionen für das ganze System eine Gefahr darstellen kann, wenn nämlich die Finanzierung nicht erneuert werden kann und die Risikopositionen deshalb verkauft werden müssen und dies einen Teufelskreislauf für die anderen Banken von Verlusten und Verkäufen produziert.

Messsystem für Risiken

Banken messen ihr Risiko mit einem System, genannt „Value at Risk“. Dieses System beobachtet die Volatilitäten und Risiken am Markt der Vergangenheit und zieht daraus Schlüsse für die Zukunft. Auf dem Höhepunkt einer Hausse ist die Volatilität jedoch in der Regel besonders niedrig und das Risikosignal moderat. Die Erwartung einer weiterhin ruhigen Aufwärtsbewegung des Marktes und die immer höhere Risikobereitschaft der Investoren lassen die Risikoprämien am Markt in einer Hausse sinken. Dies bedeutet nichts anderes, als dass der Beleihungswert von Wertpapierpositionen steigt. Mit gegebenem Eigenkapital kann eine Bank also ein immer größeres Geschäftsvolumen fremdfinanzieren (steigender Leverage), womit die Hausse angekurbelt wird.

Wehe aber, die Krise kommt und die Risikoabschläge steigen, also der Beleihungswert von Wertpapierpositionen sinkt. Nun muss bei der Refinanzierung plötzlich ein höherer Eigenkapitalanteil gestellt werden. Kann dies eine Bank nicht leisten, muss die Position verkauft werden. Das extrem hohe Verhältnis von Fremdkapital zu Eigenkapital bei einem hohen Leverage bedeutet aber, dass eine überproportional große Wertpapierposition abgestoßen werden muss, nur weil es an einem relativ geringen Eigenkapitalanteil fehlt.

Der Abbau des Leverage der Banken erklärt deshalb den dramatischen Preisverfall an den Märkten in dieser Krise. Wenn sich nun alle Marktteilnehmer in diesem Abwärtsstrudel befinden, fehlen die Käufer am Markt, und der Preismechanismus bricht zusammen. Über die Bilanzierung zum Marktwert wird die Krise dann zurück in die Bankbilanzen getragen und beschleunigt deshalb die Abwärtsspirale von Verlusten, Abschreibungen, Kapitalverzehr und weiteren Verkäufen.

Neue Eigenkapitalregeln

Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht arbeitet deshalb mit dem Financial Stability Forum an einer Anpassung der Eigenkapitalvorschriften. Dabei soll ein System ausgetüftelt werden, das von den Banken verlangt, in guten Zeiten einen erheblichen Eigenkapitalpuffer aufzubauen, der in schlechten Zeiten helfen soll, Verluste abzufedern. Bisher hat nur Spanien ein dynamisches System der Eigenkapitalanforderungen.

Unabhängig von der antizyklischen Eigenkapitalausstattung sollen künftig Positionen im Handelsbuch der Banken mit deutlich mehr Eigenkapital unterlegt werden. Der Trugschluss aus früheren Zeiten war, dass Wertpapiere jederzeit am Markt verkäuflich seien und daher keine nennenswerten Risiken darstellten. Dieser Gedanke stammt jedoch aus einer Zeit, als Banken mit relativ simplen Wertpapieren handelten. Es wurde nicht einkalkuliert, dass der Markt für strukturierte Produkte heutiger Zeit austrocknen könnte und die Papiere schlagartig illiquide sein würden.

Puffer wird vorgeschrieben

Die Londoner Finanzaufsicht fordert eine Reform des „Value at Risk“ und will den Banken künftig einen Liquiditätspuffer vorschreiben. Dies soll Anreize geben, dass Banken mehr liquide Mittel halten und sich weniger auf eine kurzfristige Refinanzierung verlassen. Das International Centre for Monetary and Banking Studies in Genf hat sogar ein Konzept vorgelegt, in dem das System der Eigenkapitalunterlegung mit Anforderungen an die Liquidität gekoppelt wird.

So könnte die aufsichtsrechtlich verlangte Eigenkapitalquote um einen Faktor erhöht werden, der mit Blick auf die Liquidität, Fristeninkongruenz und systemische Gefahr der Bank für den Gesamtmarkt errechnet wird. Je mehr eine Bank längerfristige Anlagen kurzfristig finanziert hätte, desto mehr würden bei diesem System die Eigenkapitalanforderungen steigen. Das hätte den Vorteil, dass vor allem auf dem Höhepunkt einer Hausse die Eigenkapitalunterlegung aufgestockt werden müsste, weil die Fristeninkongruenz von Banken zu diesem Zeitpunkt am extremsten ist. Das würde das Leverage und die Hausse bremsen.

Die Fristigkeit zählt

Das Genfer Modell arbeitet zudem mit dem Bilanzierungsansatz „Mark-to-funding“. Dies ist eine Rechnungslegung, die die Bewertung von Risikopositionen in der Bilanz davon abhängig macht, ob die Positionen kurz-, mittel- oder langfristig refinanziert sind. Unabhängig davon, wie lange eine Bank eine Risikoposition in ihren Büchern halten will, müsste sie die Risikoposition immer dann zum Marktpreis bewerten, wenn sie die Risikoposition kurzfristig refinanziert hat. Hat sie die Position hingegen langfristig über die Ausgabe einer lang laufenden Anleihe refinanziert, würde die Position zu einem Wert in die Bilanz gestellt, der die künftig zu erwartenden Zahlungsströme der Position berücksichtigt. In diesem Fall wäre die Bewertung unabhängig von den kurzfristigen Preisschwankungen am Markt.

Je mehr eine Bank ihre Positionen also langfristig refinanziert hätte, desto unabhängiger wäre sie von der Marktbewertung. Und desto weniger würde sie in Krisenzeiten gezwungen sein, sich an der Abwärtsspirale von Verlusten, Kapitalverzehr und Verkäufen zu beteiligen.