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Altersvorsorge : Alte Fehler in der Rente

  • -Aktualisiert am

Erst mit 70 gab es Geld: Abholen der Rente vom Postamt kurz nach Einführung der Altersversicherung durch Kaiser Wilhelm Bild: akg-images

Die große Koalition verdrängt, dass die Alterung der Bevölkerung das Wachstum bremst. Notwendig wäre eine weitere Verlängerung der Lebensarbeitszeit, keine Verkürzung.

          Bis in die Frühe Neuzeit war die Versorgung der meisten nicht mehr erwerbsfähigen Alten eine Familienangelegenheit. Die Kommunen stellten allenfalls ein absolutes Existenzminimum bereit. Erst der Beginn der Industrialisierung im 19.Jahrhundert änderte dies: traditionelle Familienstrukturen und dörfliche Verbünde zerbrachen; gleichzeitig entstand ein Industriearbeiterproletariat, mit dessen Zunahme die sozialen Probleme wuchsen – und mit ihnen auch sozialistische Reformvorstellungen. Um dem wachsenden politischen Einfluss der Sozialdemokratie zu begegnen, ergriff Kaiser Wilhelm I. auf Anraten von Reichskanzler Bismarck die Flucht nach vorn. Er verkündete in seiner kaiserlichen Botschaft vom 17. November 1881 die Einrichtung des Sozialversicherungssystems. Nach der Gesetzlichen Krankenversicherung (1884) und der Unfallversicherung (1885) trat 1891 das „Gesetz betreffend der Invaliditäts- und Altersversicherung“ in Kraft.

          Die Leistungen dieser von der Idee her als kapitalgedecktes System angelegten Arbeiterversicherung bestand im Wesentlichen aus festen Invalidenrenten und Altersrenten ab dem 70. Lebensjahr. Finanziert wurden die laufenden Ausgaben wie der Aufbau des Kapitalstocks aus einem hälftig von Arbeitnehmern und Arbeitgebern aufzubringenden Beitrag von 1,7 Prozent sowie einem Reichsbeitrag. 1911 wurde für die Angestellten eine eigene Angestelltenversicherung, mit einer Regelaltersgrenze von 65 Jahren etabliert, die fünf Jahre später auch für die Arbeiterrentenversicherung galt. Dieses Regelalter blieb bis 2012 unverändert.

          Durch die Folgen des Ersten Weltkriegs und die Hyperinflation verloren beide Rentenkassen nahezu ihre gesamten Reserven. Aber weder in der Weimarer Republik noch zur Zeit des Nationalsozialismus wurde dieses System auf eine stabile Finanzgrundlage gestellt.

          Bert Rürup hat sich als Ökonom mit Sinn für die Kompromisszwänge der Politik einen Namen gemacht. Als pragmatischer Ratgeber für sozialpolitische Reformen wurde er vor allem Kanzler Schröder unentbehrlich. Der Darmstädter Finanzwissenschaftler mit SPD-Parteibuch hat es bis zum Vorsitzenden des Sachverständigenrats (Wirtschaftsweisen) gebracht. Auch nach seiner Emeritierung ist er in der öffentlichen Debatte präsent, zudem ist er Präsident des Handelsblatt Research Institute.
          Bert Rürup hat sich als Ökonom mit Sinn für die Kompromisszwänge der Politik einen Namen gemacht. Als pragmatischer Ratgeber für sozialpolitische Reformen wurde er vor allem Kanzler Schröder unentbehrlich. Der Darmstädter Finanzwissenschaftler mit SPD-Parteibuch hat es bis zum Vorsitzenden des Sachverständigenrats (Wirtschaftsweisen) gebracht. Auch nach seiner Emeritierung ist er in der öffentlichen Debatte präsent, zudem ist er Präsident des Handelsblatt Research Institute. : Bild: Manz, Florian

          Von der Kapitaldeckung zur Umlagefinanzierung

          Dies sollte erst durch die Rentenreform des Jahres 1957 geschehen. Die Blaupause dazu stammte von Wilfried Schreiber, dem Geschäftsführer des Bundes Katholischer Unternehmer. Die Eckpunkte des „Schreiber-Plans“ bestanden im Umstieg zur Umlagefinanzierung (Generationenvertrag) und der Koppelung der Rentenhöhe an die Entwicklung der Arbeitseinkommen (Dynamische Rente).

          Dieser radikale Bruch mit den traditionellen Vorstellungen der „Sparrente“ wäre nicht mehrheitsfähig geworden, wenn nicht der Statistiker und Bevölkerungswissenschaftler Gerhard Mackenroth auf einer Sondertagung des Vereins für Sozialpolitik 1952 den Vortrag „Die Reform der Sozialpolitik durch einen deutschen Sozialplan“ gehalten hätte. Die zentrale Aussage lautete: „Nun gilt der einfache und klare Satz, dass aller Sozialaufwand immer aus dem Volkseinkommen der laufenden Periode gedeckt werden muss. Es gibt gar keine andere Quelle und hat nie eine andere Quelle gegeben... Volkswirtschaftlich gibt es immer nur ein Umlageverfahren.“ Mackenroth wollte sagen, dass der Streit, ob ein Rentensystem umlagefinanziert oder kapitalgedeckt sein soll, gesamtwirtschaftlich irrelevant ist. Da die Rücklagen der Sparrente vernichtet waren und es als unmöglich angesehen wurde, Renten auszuzahlen und gleichzeitig einen Kapitalstock aufzubauen, war diese These äußerst attraktiv. So erlebte die Umlagefinanzierung, das heißt die Finanzierung der laufenden Renten aus den laufenden Beiträgen, den Durchbruch. Das war aus damaliger Sicht eine richtige Entscheidung.

          Heute wird Mackenroth regelmäßig bemüht, um die kapitalgedeckte Altersvorsorge in Frage zu stellen. Das aber gibt seine These nicht her. Die Aussage, dass alle im Laufe eines Jahres ausgezahlten Renten – gleichgültig, wie sie finanziert werden, – immer Teil des Volkseinkommens des Jahres sind, in dem sie ausgezahlt werden ist eine Trivialität. Die Annahme aber, dass es gesamtwirtschaftlich irrelevant sei, wie ein Rentensystem finanziert werde, ist falsch. Denn das Niveau des Volkseinkommens kann durchaus von der Art der Finanzierung des Rentensystems abhängen. So können steigende Zwangsbeiträge eines Umlagesystems dämpfend auf die Beschäftigung wirken und das Volkseinkommen niedriger ausfallen lassen. Andererseits ist es möglich, dass ein Kapitaldeckungsverfahren die Sparquote erhöht, was den Ausbau des volkswirtschaftlichen Kapitalstocks erleichtern und das Wirtschaftswachstum fördern könnte. Wichtiger ist aber das Folgende: Das Umlageverfahren stützt sich auf die nationalen Erwerbseinkommen, während das Kapitaldeckungsverfahren auf die nationalen und internationalen Kapitaleinkommen setzt. Damit erlaubt dieses Verfahren, durch rentablere Anlagen der Prämien im Ausland, das nationale Volkseinkommen zu erhöhen und im Ausland generierte Wertschöpfung zur Finanzierung der im Inland ausbezahlten Alterseinkommen heranzuziehen. Beim Kapitaldeckungsverfahren ist es deshalb leichter möglich, sich – in Grenzen – bei der Rentenfinanzierung von der nationalen demographischen und wirtschaftlichen Entwicklung abzukoppeln.

          1957 bis 1976: Die üppigen Jahre

          Am 22. Januar 1957 wurde – gegen die Stimmen nur der FDP – die Rentenreform 1957 vom Bundestag verabschiedet und rückwirkend zum Jahresbeginn in Kraft gesetzt. Die neue „Dynamische Rente“ sollte den im Erwerbsleben gewohnten Lebensstandard sichern. Die Finanzierung erfolgte aus einem paritätisch aufgeteilten Beitragssatz von 14 Prozent und einem bescheidenen Bundeszuschuss. Im Durchschnitt wurden die laufenden Renten auf einen Schlag um deutlich mehr als 60 Prozent erhöht. Die damals verbreitete Altersarmut verschwand unmittelbar.

          Finanziert wurde diese neue Rentenversicherung zunächst nach dem Deckungsabschnittsverfahren: Der Beitragssatz musste so festgelegt werden, dass die Ausgaben in einem auf zehn Jahre festgesetzten Zeitraum finanziert werden konnten und am Ende noch eine Reserve von einer Jahresausgabe vorhanden war.

          Die leichte Rezession von 1966/67 und der für Ende der 1970er Jahre erwartete „Rentenberg“ aber stellten das System vor eine neue Herausforderung. Es bedurfte eines weiteren Umbaus der Finanzierungsbasis: Mit der Reform von 1969 wurde der Deckungsabschnitt auf ein Jahr verkürzt, die Mindestreserve auf drei Monate gesenkt und der Beitragssatz im Jahr 1970 auf 17 Prozent angehoben. Die Minirezession wurde schnell überwunden, und die Fortschreibung des Aufschwungs ließ in den 15-Jahre-Vorausberechnungen die Reserven auf fast 20 Monatsausgaben anschwellen. Da der Geburtenrückgang am aktuellen Rand als eine kurzfristige Delle interpretiert wurde, schüttete die 1969 erstmalig an die Regierung gekommene sozialliberale Koalition ohne nennenswerten Widerstand der Opposition das Füllhorn aus: abschlagsfreier Rentenbezug ab 63, Rente ab 60 für Frauen und Arbeitslose, großzügige Nachversicherungsmöglichkeiten für Selbständige und Hausfrauen. In nur drei Jahren erhöhten sich die Rentenausgaben um fast 50 Prozent von 41,6 Milliarden DM 1969 auf 61,4 Milliarden 1972.

          1992 bis 2007: Konsolidierung

          Norbert Blüm, Arbeitsminister in der Ära Helmut Kohls 1982 bis 1998, kommt das Verdienst zu, dass sich die Politik ernsthaft der in der Bevölkerungsalterung angelegten Herausforderung für die Rentenversicherung stellte. Der erste große Schritt, dieses Umlagesystem demographiefest zu machen, war das Rentenreformgesetz 1992. Doch da noch am Tag der Verabschiedung, dem 9. November 1989, die Mauer fiel, waren sehr schnell alle Annahmen dieses Gesetzes Makulatur.

          Diese Reform – Übergang bei der Rentenanpassung von der Entwicklung der Bruttolöhne zur Nettolohnorientierung, Abschläge bei vorzeitigem Rentenbezug, Abschaffung der Rente nach Mindesteinkommen, Erhöhung des Bundeszuschusses – hätte den prognostizierten Anstieg der Beitragssätze auf bis zu 41 Prozent im Jahr 2030 auf etwa 28 Prozent dämpfen sollen. Einen Beitragssatz bis zu dieser Höhe glaubte man damals langfristig verkraften zu können.

          Dann zeigte sich aber, dass die ostdeutschen Landschaften doch nicht so schnell erblühten und mit der Beschleunigung der Globalisierung nach dem Zusammenbruch des Ostblockes die Arbeitskostenintensität des Wettbewerbs deutlich zunahm. Die Folge war das im letzten Amtsjahr von Kohl 1998 verabschiedete Rentenreformgesetz 1999 mit einem zweiten Bundeszuschuss in Höhe des Aufkommens aus einem Mehrwertsteuerpunkt und dem Einbau eines „Demographischen Faktors“ in die Rentenformel. Durch diesen „Demographischen Faktor“ sollten die Kosten der als Folge der steigenden Lebenserwartung länger werdenden Rentenlaufzeiten hälftig auf Beitragszahler und Rentner verteilt und – im Zusammenspiel mit dem zusätzlichen Bundeszuschuss – der Anstieg des Beitragssatzes auf höchstens 24 Prozent bis 2030 abgeflacht werden.

          Der zusätzliche Bundeszuschuss blieb, der „Demographische Faktor“ dagegen wurde von der Ende 1998 an die Regierung gekommenen rot-grünen Koalition unter Gerhard Schröder abgeschafft. Ein kapitaler politischer Fehler: Hätte man den Demographiefaktor wirken lassen, wäre der größte Teil der später von Rot-Grün beschlossenen Kürzungen entbehrlich gewesen.

          An die Stelle dieses Faktors trat von 2002 an zunächst die Riester-Treppe, eine wenig überzeugend mit privaten Vorsorgeaufwendungen begründete achtmalige Kürzung der Rentenerhöhungen um jeweils gut 0,6 Prozentpunkte. Kurz darauf wurde im Zuge der Agenda 2010 mit dem „Nachhaltigkeitsfaktor“ ein weiteres, die Entwicklung am Arbeitsmarkt wie der Bevölkerungsalterung berücksichtigendes stabilisierendes Element in die Rentenanpassungsformel eingebaut.

          2007 beschloss die damalige große Koalition auf Betreiben von Arbeitsminister Franz Müntefering die Anhebung der Regelaltersgrenze bis auf 67 Jahre. Die Modifikationen der Rentenformel, die „Rente mit 67“ und ein weiterer 2003 eingeführter – ökosteuerfinanzierter – Bundeszuschuss gewährleisteten, dass der Beitragssatz bis 2030 die seit 2005 gesetzlich verankerte Obergrenze von 22 Prozent nicht überschreitet und das gesetzlich festgelegte Mindestsicherungsniveau von 43 Prozent nicht unterschritten wird.

          2014: Rolle rückwärts

          Während in der schwarz-gelben Koalition von 2009 bis 2013 rentenpolitischer Stillstand herrschte, legt die neue große Koalition mit dem „Rentenversicherungs-Leistungsverbesserungsgesetz“ einen kraftvollen Gestaltungswillen an den Tag: eine Abkehr von der rentenpolitischen Konzeption der jüngeren Vergangenheit. Die vergangenen 25 Jahre waren über alle Regierungskonstellationen von nachhaltigkeitsorientiertem Denken in langen Zeiträumen geprägt. Nun verfällt die neue große Koalition wieder in den Fehler der frühen 1970er Jahre, aus kurzfristigen Beitragsüberschüssen langfristige und zudem klientelspezifische Leistungsausweitungen zu finanzieren – zu Lasten aller Beitragszahler und der Masse der Rentenempfänger.

          Kindererziehungszeiten, die seit 1986 bei der Rente honoriert werden, galten bislang als Ausgaben in gesellschaftlichem Interesse und wurden deshalb aus Steuermitteln finanziert und nicht aus den lohnbezogenen Beiträgen. Gegen dieses richtige Prinzip wird verstoßen. Denn die neue „Mütterrente“, der zweite Entgeltpunkt für die vor 1992 geborenen Kinder – warum eigentlich nicht drei Punkte wie für die nach 1992 Geborenen? –, wird die Rentenkasse etwa 40 Jahre lang zunächst mit gut 6,7 Milliarden Euro pro Jahr belasten. Bis 2030 werden sich die zusätzlichen Ausgaben aus heutiger Sicht auf fast 110 Milliarden Euro addieren. Der von 2019 an vorgesehene Aufwuchs des Bundeszuschusses beläuft sich für den gleichen Zeitraum auf bescheidene 20 Milliarden Euro.

          Mag man die von der Union vorangetriebene Mütterrente noch als einen Akt ausgleichender Gerechtigkeit ansehen, der lediglich falsch finanziert ist, so ist die „abschlagsfreie Rente mit 63 Jahren“ für besonders langjährige Versicherte mit 45 Beitragsjahren eine der Sache nach falsche Klientelpolitik. Bei diesem Projekt der SPD handelt es sich um eine Ausweitung der 2007 beschlossenen Ausnahmeregel von der Rente mit 67, die für Versicherte nach der Vollendung des 65.Lebensjahres gilt. Bei dieser 45er-Regelung werden ausdrücklich nur Zeiten berücksichtigt, in denen eigene Pflichtbeiträge gezahlt wurden. Zeiten der Arbeitslosigkeit sind explizit ausgenommen.

          Jetzt aber sollen auch Zeiten des Bezugs des Arbeitslosengeldes, des Krankengelds und der beruflichen Förderung berücksichtigt werden. Bis zum Jahr 2029 soll die zunächst auf 63 Jahre gesenkte Altersgrenze wieder schrittweise auf 65 Jahre steigen. Das bedeutet, dass die „Lebensleistung“ von 45 Beitragsjahren der in den fünfziger Jahren Geborenen deutlich besser honoriert wird als die der in den sechziger Jahren Geborenen.

          Das Arbeitsministerium beziffert die Kosten zunächst mit 2 Milliarden Euro pro Jahr, anwachsend bis auf 3,1 Milliarden Euro bis zum Jahr 2030. Diese Schätzungen sind mit einer hohen Unsicherheit behaftet: Zum einen ist die Haltbarkeit der unterlegten gesamtwirtschaftlichen Annahmen ungewiss; zum anderen ist das tatsächliche Renteneintrittsverhalten kaum prognostizierbar – besteht doch ab dem Alter von 58 Jahren Anspruch auf zwei Jahre Arbeitslosengeld, was bei voller Anrechenbarkeit auch Auswirkungen auf die 45er-Regel hat. Da die Rentenversicherung sich außerstande sieht, in den Rentenkonten diese unterschiedlichen Beitragszahlungen zu separieren, stellt sich die Frage nach dem potentiellen Missbrauch, wenn auf Erklärungen der Versicherten vertraut wird.

          In den Genuss dieses temporären Frühverrentungsprogramms werden im Wesentlichen Männer kommen. Denn nach der Statistik der Deutschen Rentenversicherung für den Rentenzugang 2012 haben 42 Prozent aller Männer 45 und mehr Beitragsjahre, aber keine 14 Prozent aller Zugangsrentnerinnen. Das Ganze mutet daher wie der Versuch an, die Gewerkschaften ein Stück mit der Rente mit 67 zu versöhnen.

          Die Bundesregierung scheint verdrängt zu haben, dass die Bevölkerungsalterung auch eine Bremse des gesamtwirtschaftlichen Wachstums ist und dass neben der Dämpfung der Beitragsdynamik eine weitere Verlängerung der Lebensarbeitszeit erforderlich wäre, keine Verkürzung. Nach Vorausberechnung des Statistischen Bundesamtes geht die Anzahl der Personen im erwerbsfähigen Alter (20 bis 64 Jahre) von 49,5 Millionen im Jahr 2013 auf 35,7 Millionen im Jahr 2050 zurück – also um fast 30 Prozent. Die Zunahme der Stundenproduktivität kann den Rückgang nicht kompensieren, da sie nach Einschätzung der Bundesbank weiterhin im Trend bei 1,6 Prozent pro Jahr liegen dürfte. Daraus folgt, dass das derzeit bei knapp 1,5 Prozent liegende Trendwachstum der deutschen Volkswirtschaft langfristig bei unverändertem Renteneintrittsalter auf etwa 1 Prozent zurückgehen wird. Damit würden die Verteilungsspielräume kleiner werden, und das bei sicher deutlich steigenden Beiträgen zur Kranken- und Pflegeversicherung.

          Was noch zu tun ist

          In ihrem jüngsten Bericht „Pensions at a Glance“ weist die OECD darauf hin, dass die am Durchschnittslohn gemessene Nettoersatzrate der Renten in Deutschland im Jahr 2050 die niedrigste aller Industriestaaten sein wird. Mit ein Grund dafür ist, dass die Alterseinkommen aus (quasi-)obligatorischen kapitalgedeckten Ergänzungssystemen, etwa in den Niederlanden, Norwegen oder Schweden, den Transfers der umlagefinanzierten Rentenversicherung hinzugerechnet werden.

          Die im Bundestag vertretenen Parteien – mit Ausnahme der Linken – haben akzeptiert, dass die gesetzliche Rente durch die private oder betriebliche Vorsorge ergänzt werden muss, um im Alter etwa den im Erwerbsleben gewohnten Konsumstandard halten zu können.

          In dieser Legislaturperiode sollten daher zwei Themen im rentenpolitischen Fokus stehen: Die Armutsfestigkeit der gesetzlichen Rente muss erhöht werden. Und die Politik muss helfen, dass sich die ergänzende kapitalgedeckte Vorsorge weiter in der Bevölkerung ausbreitet.

          Unser Rentensystem wurde in einer Zeit konzipiert, als die Unterschiede in den Arbeitseinkommen gering waren und es praktisch nur Vollzeitbeschäftigung gab. Beides hat sich geändert. Durch die Ausdehnung des Niedriglohnsektors in den Jahren 1995 bis 2007 kann es geschehen, dass langjährige Arbeitnehmer im Niedriglohnbereich im Alter auf die staatliche Fürsorge angewiesen sind. Daran ändert auch ein Mindestlohn von 8,50 Euro die Stunde nichts. Wer sich ein Arbeitsleben lang um finanzielle Unabhängigkeit bemüht und sogar längerfristig privat vorgesorgt hat, sollte im Alter besser gestellt sein als jene, die dies nicht getan haben. Deshalb ist die von der Bundesregierung geplante, aus Steuermitteln finanzierte Solidarische Lebensleistungsrente im Prinzip richtig. Dadurch verschwinden zudem die derzeit bestehenden Anreize für Geringverdiener, sich über eine Soloselbständigkeit unserem Zwangsbeiträge-System zu entziehen. Nicht ohne Grund werden in 27 von 34 OECD-Staaten die Renten für langjährige Geringverdiener in ähnlicher Weise angehoben.

          Walter Riesters Verdienst besteht vor allem in dem Versuch, über das „Altersvermögensgesetz“ ein System der privaten und betrieblichen Ergänzungsvorsorge zu etablieren. So wollte er die im vergangenen Jahrzehnt beschlossenen Leistungsrücknahmen ausgleichen. Dies war allerdings besser gedacht als gemacht. Denn eine flächendeckende Kompensation der Leistungsrücknahmen ist so nicht erreichbar. Die Politik hatte zur Jahrtausendwende nicht den Mut, diese private Vorsorge – wie vom Wissenschaftlichen Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium empfohlen – zur Pflicht zu machen. Nur dann wären auch die Leistungsrücknahmen durch die Riester-Treppe, deren Stufen mit der Erhöhung durch das Vorsorgesparen korrespondierten, konsequent und nicht willkürlich gewesen.

          Niemand kennt das gesamtwirtschaftlich optimale Verhältnis von Umlagefinanzierung und Kapitaldeckung. Ein „mischfinanziertes“ Altersversicherungssystem, dessen Finanzierung auf alle Quellen des Volkseinkommens zugreift, ist aber sowohl einem ausschließlich umlagefinanzierten wie auch einem rein kapitalgedeckten System überlegen.

          Derzeit sind etwa 18 Prozent der Alterseinkommen in Deutschland kapitalgedeckt. Im Vergleich zu den hochentwickelten Industriestaaten ist das unterdurchschnittlich. Da die Lohnquote, die Finanzierungsbasis des Umlagesystems, bei etwa 67 Prozent liegt, spricht trotz der aktuellen Niedrigzinsphase wenig dagegen, im Interesse einer auskömmlichen Gesamtversorgung den Anteil der kapitalgedeckten Renten zu erhöhen. Der Fokus sollte allerdings auf dem Ausbau der betrieblichen Altersversorgung liegen. Solche kollektiven Systeme sind kostengünstiger als individuelle Privatverträge. Deshalb spricht alles dafür, diese über tarifvertragliche Vereinbarungen voranzubringen. Gerade eine sozialdemokratische Arbeitsministerin sollte sich dazu berufen fühlen, solche sozialpartnerschaftlichen Lösungen zu fördern.

          Quelle: F.A.Z.

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