Wirtschafts-Erforscher (6) Das Milliardenloch am Arbeitsmarkt

Im Hintergrund des Büros brummt ein Computer. Er rechnet und rechnet, zwei Wochen ununterbrochen. Mehrere hunderttausend Datensätze werden individuell ausgewertet: Es sind die anonymisierten Erwerbsbiographien deutscher Arbeitnehmer, aufgeschlüsselt nach Hunderten von Variablen, wie sie das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Nürnberger Bundesagentur Wissenschaftlern zur Verfügung stellt.

Michael Lechner von der Universität St. Gallen nutzt diese Stichprobe von zwei Prozent aller deutschen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, um den Erfolg der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland zu messen. Das Ergebnis seiner neuesten Studien ist vernichtend: „Es war auch für uns selbst überraschend“, sagt Lechner, „dass wir keine Arbeitsmarktmaßnahme gefunden haben, weder in Ost- noch in Westdeutschland, die positive Effekte hatte, dafür aber eine Menge von Maßnahmen, die Arbeitslosigkeit eher verfestigen.“

„Geförderte“ durchschnittlich länger arbeitslos

Wenn einer viele Monate oder gar Jahre arbeitslos ist, dann wird dies zur menschlich belastenden Erfahrung. Auch für die Volkswirtschaft bedeutet es einen enormen Verlust, wenn - wie in Deutschland seit rund fünfzehn Jahren - durchschnittlich vier Millionen Arbeitskräfte nicht tätig sind. Enorme Ressourcen liegen einfach brach, das „Humankapital“ verkümmert. Daher bemühen sich fast alle westlichen Staaten mit einer aktiven Arbeitsmarktpolitik, ihre Arbeitslosen wieder in Lohn und Brot zu bringen.

Der deutsche Staat gibt für Qualifizierungskurse und Eingliederungsmaßnahmen jährlich gewaltige Summen aus, in Westdeutschland 2002 etwa 8 Milliarden Euro und 2006 immerhin noch 4 Milliarden Euro. Doch diese Ausgaben sind weitgehend wirkungslos verpufft, wie Lechner und Kollegen mit ökonometrischen Verfahren nachgewiesen haben. Grundlage ihrer Studien ist das „Matching“-Schätzverfahren. Dabei vergleichen Lechner und seine Kollegen zwei Gruppen: Arbeitslose, die an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teilnehmen, und Arbeitslose, die dies nicht tun. „Damit wir nicht Äpfel mit Birnen vergleichen, werden die Datensätze in einem sehr aufwendigen Verfahren sortiert und gewichtet, um die Altersverteilung, die Qualifikationsprofile und zig andere Variablen anzunähern“, erläutert Lechner. Dann rechnet der Computer - und es zeigt sich, dass die „Geförderten“ durchschnittlich länger arbeitslos sind.

Vermeintliche Hilfestellung wird zur Falle

Was könnten die Gründe sein? „Es gibt einen ,lock-in'-Effekt, also ein Gefangensein in der Maßnahme“, erläutert Lechner. Während der Teilnahme an Kursen oder ABM sind Arbeitslose zunächst versorgt. Sie suchen nicht mehr nach einer regulären Stelle. Außerdem steigt ihr „Reservationslohn“, wie Ökonomen sagen, also der Mindestanspruch an Entlohnung. Die vermeintliche Hilfestellung der aktiven Arbeitsmarktpolitik kann somit zur Falle werden. Sie verlängert effektiv die Arbeitslosigkeit, wie die Auswertung der IAB-Datensätze für die Jahre 2000 bis 2002, also nach der großen Reform der Arbeitsmarktpolitik von 1998, zeigt.

Zwischen 2000 und 20.000 Euro kosten die verschiedenen Programme den Steuerzahler je Teilnehmer. „What did all the money do?“ hat Lechner einen Aufsatz betitelt, der die Ergebnisse seiner Berechnungen zusammenfasst: Keines der Programme erhöhte die durchschnittlichen Chancen der Teilnehmer gegenüber Nichtteilnehmern, innerhalb von 30 Monaten eine reguläre Arbeit zu finden. Auffällig ist, dass Arbeitssuchende mit höherer Qualifikation und guten Arbeitsmarktchancen durch die Arbeitsmarktpolitik besonders stark zurückgeworfen werden. Für sie überwiegen die negativen Effekte des „lock-in“ ganz klar.

Workfare statt Welfare

„Es wäre eigentlich unerträglich, dass Jahr für Jahr mehrere Milliarden Euro hingekippt werden, wenn keine positive Wirkung nachgewiesen kann“, sagt Lechner. In den Vereinigten Staaten hat sich im vergangenen Jahrzehnt eine Revolution in der Sozial- und Arbeitsmarktpolitik vollzogen. Das alte Motto „welfare“ wurde abgelöst vom Modell „workfare“. Der Druck auf Leistungsempfänger ist erheblich gestiegen, innerhalb kurzer Zeit eine reguläre Beschäftigung anzunehmen. Statt netter Beratung und ziviler Kurse werden dort Langzeitarbeitslose durch Androhung von fast völligem Entzug der Sozialleistungen zur Annahme auch gering entlohnter Arbeiten gebracht.

Von einer solchen harten Politik hält Lechner nichts. Der 45 Jahre alte gebürtige Deutsche, der lange in Mannheim lehrte, findet richtig, dass „wir in Europa großzügiger sind und den Arbeitslosen länger Zeit geben, eine passende Stelle zu suchen“. Mit seiner Kritik an der Wirkungslosigkeit der gegenwärtigen aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland will er den Sinn unterstützender Maßnahmen auch nicht grundsätzlich in Zweifel ziehen. Ihm geht es darum, die Instrumente zu verfeinern und effizienter, zielgerichteter einzusetzen. Dazu dient ihm ein Vergleich mit der eidgenössischen Politik.

Die Schweiz als leuchtendes Vorbild

Die Schweiz, seit neun Jahren akademische Heimat Lechners, gilt als leuchtendes Vorbild einer Volkswirtschaft mit annähernder Vollbeschäftigung. Gegenwärtig beträgt die Arbeitslosenquote weniger als 3 Prozent. Mitte der neunziger Jahre gab es aber einige Unruhe, als die Quote zeitweilig über 5 Prozent stieg. Deshalb verstärkte die Schweiz von 1996 an ihre Arbeitsmarktpolitik. Neben einer Neuordnung der Arbeitsvermittlung und einer Ausweitung der Angebote setzt die Schweiz auf das Instrument des sogenannten Zwischenverdiensts. Dieser entspricht in etwa dem Modell, das in Deutschland von Münchner Ifo-Institut als Kombilohn propagiert wird. Dem kann Lechner einiges abgewinnen. Der Kombilohn senkt die Hürde für geringqualifizierte Arbeitslose zur Arbeitsannahme. Werden sie durch staatliche Zuschüsse in die reguläre Wirtschaft integriert, können sie dort eher Erfahrungen und Qualifikationen sammeln als bei den subventionierten Projekten im Umwelt- oder Sozialbereich. Der Kombilohn diene somit einer echten Eingliederung in den Arbeitsmarkt, sagt Lechner, wenngleich er das Problem von Verdrängungs- und Mitnahmeeffekten nicht verschweigt.

Verschiedene ökonometrische Studien belegen, dass die Chancen der mit einem Kombilohn geförderten Arbeitnehmer, bald wieder einen nichtsubventionierten Arbeitsplatz zu haben, beträchtlich steigen. „Die Ergebnisse aus der Schweiz legen nahe, dass ähnliche Konzepte auch in Deutschland erfolgreich sein könnten“, sagt Lechner. Mit seinen Studien möchte er helfen, die Beratung der Arbeitsagenturen zu verbessern. Gegenwärtig begleitet er ein Pilotprojekt in der Schweiz, das die dortigen Vermittler durch Computerprogramme unterstützt, für die sehr unterschiedlichen Bedürfnisse der Arbeitslosen maßgeschneiderte Kurse zu finden.

Von einer Maßnahme in die nächste verschoben

Die Ökonometrie, betont Lechner, habe in den vergangenen zehn Jahren enorme Fortschritte gemacht. Es gibt völlig neue mathematisch-statistische Methoden zur Analyse empirischer Daten. Nicht mehr einfache Regressionen, wie bei der alten Ökonometrie, sondern komplizierte Wirkungsketten werden berechnet. Damit lässt sich die Kreiswirkung der deutschen Arbeitsmarktpolitik genauer erfassen. Zu viele Erwerbslose, das zeigen Lechners Studien, werden von einer Maßnahme in die nächste verschoben, ohne den regulären Arbeitsmarkt je zu erreichen.