Wettbewerbspolitik (3) Grundlage einer "freien Bürgergesellschaft"

Was haben die EU-Bürger von der europäischen Wettbewerbspolitik? Wenn Mario Monti das erklären muß, klingt er hölzern. "Die Senkung der Gebühren für Telefongespräche, der Zugang der meisten Bürger zum Flugverkehr oder die Möglichkeit, ein Automobil in der Gemeinschaft dort zu kaufen, wo die günstigsten Preise geboten werden", schreibt der EU-Wettbewerbskommissar in einer erklärenden Broschüre.

Bevor der Leser aber darüber nachdenkt, wie oft er bisher sein Auto im europäischen Ausland gekauft hat, kommt Monti doch zu grundsätzlicheren Argumenten: Eine strenge Wettbewerbspolitik sei die beste Garantie für eine "freie Wirtschaft". Und diese wiederum sei "im Rahmen der notwendigen Regeln" die Voraussetzung für eine "freie Bürgergesellschaft".

Positive Diskriminierung verboten

Solche abstrakten Vorzüge einer auf Wettbewerb beruhenden Gesellschaft sind nicht immer einfach zu vermitteln. Wenn etwa die Kommission wettbewerbsschädliche nationale Beihilfen zugunsten einzelner Branchen oder Unternehmen ins Visier nimmt, bekommt sie rasch den Schwarzen Peter. Da gefährdet die ferne Brüsseler Bürokratie Arbeitsplätze, wo doch die nationale Regierung viel besser weiß, was ihrer Wirtschaft guttut. Daß das "System, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarkts vor Verfälschungen schützt" - so die Formulierung des EG-Vertrags (EGV) - neben den Grundfreiheiten zu den wichtigsten Erfolgsgaranten der europäischen Integration zählt, gerät da schnell in Vergessenheit.

Das besondere an den Wettbewerbsregeln ist, daß sie sich an Unternehmen und an die Mitgliedstaaten gleichermaßen richten. Was die Mitgliedstaaten betrifft, so ergänzt das europäische Wettbewerbsrecht die Grundfreiheiten: Während jene die negative Diskriminierung von Ausländern durch eine inländische Regierung verhindern sollen, verbietet das Wettbewerbsrecht - vor allem das Beihilfenverbot - eine positive Diskriminierung von Inländern in Form von diskriminierender Förderung. Soweit es sich an Unternehmen richtet, soll es verhindern, daß die durch die Grundfreiheiten geöffneten Märkte durch private Wettbewerbsbeschränkungen wieder geschlossen werden.

Prinzipielles Kartellverbot

Mit einer Ausnahme - der Fusionskontrolle, die 1989 durch eine Verordnung offiziell eingeführt wurde - haben sich die Pfeiler des europäischen Wettbewerbsrechts seit ihrer Einführung durch den EWG-Vertrag 1958 wenig verändert. Auch die neue "Verfassung für Europa" läßt sie im wesentlichen unberührt. Allerdings dürften neue, in diesem Jahr in Kraft getretene Verordnungen die Anwendungspraxis teilweise deutlich verändern.

Die wichtigste an die Unternehmen gerichtete Regelung ist das prinzipielle Kartellverbot aus Artikel 81 Absatz 1 EGV. Danach sind alle Vereinbarungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen zwischen Unternehmen verboten, die "den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen geeignet sind und eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs (. . .) bezwecken oder bewirken".

Prüfung erst im nachhinein

Dazu zählen horizontale Vereinbarungen (also klassische Kartelle potentieller Wettbewerber, die sich auf derselben Stufe der Produktionskette befinden) ebenso wie vertikale Vereinbarungen zwischen Unternehmen verschiedener Produktionsstufen. Bestimmte Arten von Vereinbarungen sind vom Kartellverbot gemäß Artikel 81 Absatz 3 freigestellt. In Anwendung dieser Regelung hat die Kommission sogenannte Gruppenfreistellungsverordnungen für einige Kategorien vertikaler Vereinbarungen erlassen, für die das Kartellverbot nicht gilt. Ausnahmen von diesem Verbot existieren aber auch jenseits der Gruppenfreistellungen.

Die Kommission hat die Kontrolle des Kartellverbots zunehmend als Arbeitsbelastung empfunden. Deshalb hat sich die Anwendung des Kartellverbots seit diesem Jahr grundlegend geändert. War es bisher für die Unternehmen Pflicht, jede Vereinbarung vorab in Brüssel anzumelden und prüfen zu lassen, gilt seit neuestem die "Legalausnahme": Die Unternehmen sollen selbst beurteilen, ob ihre Absprachen dem Kartellrecht entsprechen; die Kommission (und in verstärktem Maße die nationalen Wettbewerbsbehörden) prüfen - wenn überhaupt - erst im nachhinein.

Geldbußen wegen Mißbrauch

Die zweite Kategorie von Regelungen, die sich an die Unternehmen richtet, bezieht sich auf den Mißbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Gemäß Artikel 82 EGV ist die "mißbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen Markt oder auf einem Teil desselben" verboten. Die Auslegung dieser Formel ist nicht immer einfach. Zum einen will definiert sein, was die "Marktbeherrschung" eines Unternehmens ausmacht. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat hierfür Kriterien entwickelt, von denen der Marktanteil nur eines ist. Zum zweiten muß der jeweils relevante Markt abgegrenzt werden.

Zum dritten ist zu definieren, worin ein Mißbrauch bestehen kann. Die Kommission nennt unter anderem die Erzwingung "unangemessener Preise oder sonstiger Geschäftsbedingungen" oder die "Einschränkung der Erzeugung und des Absatzes zum Schaden der Verbraucher". Die wohl spektakulärste Entscheidung der Kommission in einem Mißbrauchsfall fiel in diesem Frühjahr. Monti verhängte gegen den Softwarekonzern Microsoft eine Geldbuße von einer halben Milliarde Euro sowie Auflagen, die den Mißbrauchstatbestand aus der Welt schaffen sollen. Endgültig entschieden ist der Fall aber noch nicht.

Ausnahmen von der Regel

Sehr viel mit dem Mißbrauch einer marktbeherrschenden Stellung hat auch die Fusionskontrolle zu tun, die sich nur indirekt auf den EG-Vertrag stützen kann und bis 1989 auf europäischer Ebene nur durch Einzelfallentscheidungen des EuGH verwirklicht wurde. Seit der Fusionskontrollverordnung von 1989 ist aber eine wettbewerbsrechtliche Vorabprüfung von Zusammenschlüsse durch die Kommission vorgesehen. Die Verordnung sieht vor, daß Fusionen unter bestimmten Bedingungen zu verbieten sind.

Seither hat die Kommission in mehreren spektakulären Verfahren Zusammenschlüssen untersagt. Auf besondere Kritik stießen die Brüsseler Entscheidungen immer in Fällen, in denen nicht nur europäische Unternehmen betroffen waren. Dies galt besonders dann, wenn die amerikanischen Behörden die Fusionen genehmigt hatten. Zum Teil hatten die Divergenzen ihren Grund in unterschiedlichen Beurteilungsmaßstäben. Diese Unterschiede waren ein Grund dafür, daß die Kommission mit einer neuen Verordnung ihre Prüfpraxis geändert hat.

Den meisten Ärger mit den Mitgliedstaaten handeln sich die Wettbewerbshüter indes regelmäßig mit ihren Beihilfeverfahren ein. Artikel 87 EGV bestimmt, daß auch "staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen (. . .), die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen" mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind, soweit sie grenzüberschreitende Wirkung haben. Auch diese Regel kennt Ausnahmen. Dennoch ist das Beihilfenverbot eines der wirksamsten Integrationsinstrumente: Es verhindert, daß einheimische Unternehmen gegenüber Ausländern bessergestellt werden.