Erklär mir die Welt (42) Warum sollen Zentralbanken unabhängig sein?

Warum eignet sich EZB-Chef Jean-Claude Trichet besser als Hüter des Euro als Angela Merkel oder Jacques Chirac? Warum ist es sinnvoller, den Wert des Dollar früher Alan Greenspan und heute Ben Bernanke anzuvertrauen als George W. Bush?

Aus einem einfachen Grund: Jean-Claude Trichet, Alan Greenspan oder Ben Bernanke haben nichts davon, möglichst viel Geld zu drucken. Bei Politikern ist das ganz anders. Für sie ist es verlockend, möglichst viel Geld in Umlauf zu bringen. Damit können sie großzügige Staatsausgaben finanzieren, die ihnen Wählerstimmen einbringen sollen.

Niedrige Inflationsraten und sonst nichts

Die Rechnung kann aufgehen, wie die Theorie des politischen Konjunkturzyklus besagt. Bei einigermaßen gutem Timing zieht vor den nächsten Wahlen als Folge großzügigen Gelddruckens die Konjunktur an, was die Wähler erfreut und der Regierung gute Chancen auf eine Wiederwahl gibt. Erst nach den Wahlen zeigt sich dann die ganze Wahrheit: Die Inflation steigt, und der Konjunkturaufschwung erweist sich als Scheinblüte.

Aus dieser Theorie des Politischen lässt sich ein Schluss ziehen: Wer eine stabile Währung will, sollte sie qualifizierten Fachleuten anvertrauen und ihnen sagen: „Eure Aufgabe ist die Sicherung möglichst niedriger Inflationsraten und sonst nichts.“ Wer eine Währung dagegen Politikern anvertraut, muss Inflation befürchten, wenn die Politiker zu viel Geld drucken. Dies ist seit langem das überzeugendste Argument, die Zentralbank mit Fachleuten zu besetzen und sie von Weisungen der Regierungen unabhängig zu machen.

Anfangs noch private Aktionäre

Die Praxis hat die Theorie bestätigt. Untersuchungen von Ökonomen zeigen, dass in der Vergangenheit von der Politik unabhängige Zentralbanken ihre Währungen stabiler hielten als Zentralbanken, die am Gängelband der Regierung hingen.

Heute sind nahezu alle bedeutenden Zentralbanken in der Welt von Regierungen mehr oder weniger unabhängig. Das war nicht immer so. Noch im 19. Jahrhundert gaben viele Banken Noten aus. Im Zeitalter der Nationalstaaten bildete sich dann in den meisten Ländern nur noch eine Bank mit dem Recht zur Ausgabe von Geld heraus, die Zentralbank. Einige dieser Zentralbanken besaßen anfangs noch private Aktionäre, wurden aber vom Staat beaufsichtigt.

Umdenken gegen Ende des 20. Jahrhunderts

Im Laufe des 20. Jahrhunderts nahm dann die Neigung vieler Regierungen zu, die Zentralbank unter direkte Kontrolle zu nehmen, um durch großzügige Ausgabe neuen Geldes ihren Wählern gefällig zu sein; sei es zur Finanzierung von Sozialleistungen, sei es zur Belebung der Konjunktur, die aber meist nur kurz anhielt. Als Ergebnis stiegen die Inflationsraten. In einigen trüben Fällen - das Dritte Reich bildet ein Beispiel - wurde die Notenpresse zur Finanzierung einer hemmungslosen Aufrüstung und von Kriegen missbraucht.

Gegen Ende des 20. Jahrhunderts setzte ein Umdenken ein. Die Wirtschaftstheorie wie die praktischen Erfahrungen zeigten, dass die Inflation überhaupt kein Problem löste, sondern langfristig für eine Wirtschaft schädlich war. Immer mehr Regierungen entließen ihre Zentralbanken in die Unabhängigkeit, wobei es hierfür gelegentlich politischen Drucks bedurfte.

Drei Probleme

So erklärte sich Deutschland nur unter der Bedingung zur Europäischen Währungsunion bereit, dass die Regierungen der Partnerländer ihre Kontrolle der Zentralbanken aufgäben. Auf diese Weise wurde die Deutsche Bundesbank zum Vorbild für die Europäische Zentralbank - wobei nicht vergessen werden sollte, dass es die westlichen Siegermächte waren, die Ende der 40er Jahre die Unabhängigkeit der deutschen Zentralbank erzwangen.

Auch wenn der Erfolg unabhängiger Zentralbanken das Konzept rechtfertigt, seien doch drei Probleme benannt. Auf das erste hat vor mehr als einem Jahrhundert der große deutsche Ökonom Walter Eucken (1891 bis 1950) hingewiesen: Was geschieht eigentlich, wenn eine unabhängige Zentralbank bewusst oder unbewusst eine schlechte Geldpolitik betreibt, die zu hoher Inflation führt oder völlig unnötig die Konjunktur abwürgt?

Weise und verantwortungsvolle Menschen

Dann kann sie niemand aufhalten, da die Regierung über kaum eine Sanktionsmöglichkeit verfügt. Die Statuten der EZB sehen zwar vor, dass unfähige oder sonstwie ungeeignete Führungsmitglieder ihres Amtes enthoben werden können, aber das Verfahren ist sehr umständlich und unerprobt.

Die moderne Theorie der Geldpolitik unterstellt gewöhnlich, dass Zentralbanker weise und verantwortungsvolle Menschen seien, die stets (oder zumindest doch meistens) das Richtige tun. Eucken war da weniger optimistisch. Bisher haben sich seine Befürchtungen jedoch nicht bewahrheitet.

Wie passt die Zentralbank zur Demokratie?

Das zweite Problem lautet: Wie passt eine unabhängige Zentralbank eigentlich zum Konzept der Demokratie? Es spielte in der Vorbereitung der Europäischen Währungsunion vor allem zwischen Deutschland und Frankreich eine erhebliche Rolle, weil sich beide Seiten erst einmal ihre unterschiedlichen Vorstellungen erklären mussten.

Aus französischer Sicht war es lange undenkbar, dass mit der Steuerung der Geldversorgung ein äußerst wichtiger Bereich der Wirtschaftspolitik dem Zugriff vom Volke gewählter und damit demokratisch legitimierter Politiker entzogen und in die Hände vom Volke nicht kontrollierbarer und nicht abwählbarer Vertreter einer Behörde gelegt wird.

Eher Kunst als Wissenschaft

Die demokratische Legitimation einer unabhängigen Zentralbank sieht man heute gewöhnlich gewahrt, wenn sie ihre Entscheidungen der Öffentlichkeit erläutert. Außerdem sorgen die internationalen Kapitalmärkte für ein gewisses Maß an Kontrolle: Halten die Märkte die Politik einer Zentralbank für unseriös, wird der Wechselkurs ihrer Währung an den Devisenmärkten in den Keller gehen.

Ein drittes Problem entsteht, wenn Zentralbanken sich ökonomische Allwissenheit anmaßen und weite Bereiche der Wirtschafts- und Finanzpolitik von Regierungen kritisieren, sich selbst aber gegen jede Kritik an ihren Entscheidungen mit Verweis auf ihre Unabhängigkeit verwahren. In diesem Falle stellt sich durchaus die Frage nach der Legitimation. Zumal eine Zentralbank mit der Geldpolitik vollauf beschäftigt ist, von der ein alter Spruch besagt, dass sie weniger angewandte Wissenschaft als vielmehr eine Kunst sei.