Umweltpolitik (11) Im Spannungsverhältnis zwischen Ökonomie und Ökologie

Es wird viel über mangelnde Bürgernähe der Europapolitik geklagt. Wenn es jedoch um Umweltverschmutzung, Gefahren durch verseuchte Lebensmittel oder gefährliches Kinderspielzeug geht, dann müssen Politiker und Beamte in Brüssel und anderswo nicht viele Worte darauf verschwenden, den Sinn gemeinsamer Regeln im schrankenlosen Binnenmarkt zu erklären. Im Spannungsfeld zwischen dem Streben nach mehr Wohlstand durch grenzüberschreitenden Wettbewerb und andererseits dem Anspruch der Menschen auf sichere Produkte und eine lebenswerte Umwelt spielt sich Europapolitik ab.

Die verschärfte Auseinandersetzung um das geplante EU-Regelwerk für die chemische Industrie (das sogenannte Reach-Projekt) bietet einen Vorgeschmack auf kommende Auseinandersetzungen im EU-Ministerrat und im Europäischen Parlament. Das Streben nach mehr Wettbewerbsfähigkeit und die Furcht um die Arbeitsplätze in Europa erscheinen häufig im Widerstreit mit den hehren Bekenntnissen Europas zu der 2001 auf dem Göteborger Gipfeltreffen beschlossene EU-Strategie zur "nachhaltigen Entwicklung". Auch wenn die Auseinandersetzung im Ton härter wird, dürften sich mit dem geplanten EU-Verfassungsvertrag die Spielregeln und Grundsätze für die europäische Umwelt-, Verbraucher- und Gesundheitspolitik nicht grundlegend verändern.

Alkoholmißbrauch, Tabakgenuß und Fettleibigkeit

Erst Ende vergangener Woche erregte der designierte zyprische Verbraucher- und Gesundheitskommissar Markos Kyprianou mit der Ankündigung Aufsehen, Alkoholmißbrauch, Tabakgenuß und Fettleibigkeit in Europa den Kampf anzusagen. Artikel I-17 der Verfassung beschränkt jedoch die Befugnisse der EU in der Gesundheitspolitik auf "Unterstützungs-, Koordinierungs- und Ergänzungsmaßnahmen" und läßt die Kernzuständigkeit der Mitgliedstaaten unberührt. Hingegen zählt Artikel I-14 Umwelt- und Verbraucherschutz zu den "geteilten Zuständigkeiten", die der EU weitreichende Befugnisse zuweisen.

Die Europäische Kommission hatte sich während der Verhandlungen über die Verfassung vergeblich dafür ausgesprochen, dem neuen EU-Grundvertrag ein Protokoll zur nachhaltigen Entwicklung beizufügen. Damit sollte einerseits die nach außen gerichtete Verpflichtung der EU festgeschrieben werden, international dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung Nachdruck zu verleihen; andererseits sollten alle gesetzgeberischen Vorschläge der Kommission spezifisch auf ihre möglichen umweltpolitischen Auswirkungen hin geprüft werden. Allerdings führt der Verfassungsvertrag in Artikel I-3 ("Die Ziele der Union") neben dem Streben nach Wirtschaftswachstum und sozialem Fortschritt als dritte Säule "ein hohes Maß an Umweltschutz" sowie die "Verbesserung der Umweltqualität" aus.

Die "horizontale Verpflichtung"

Darüber hinaus soll die bisher in Artikel 6 des EG-Vertrags geregelte "horizontale Verpflichtung" zur Berücksichtigung des Umweltschutzes in der Europapolitik auch durch die Verfassung (Artikel III-119) bekräftigt werden. Eine entsprechende Regelung ist für den Verbraucherschutz (Artikel III-120) vorgesehen. Insgesamt gesehen bleiben die gesetzlichen Regelungen weitgehend unverändert.

Zu unterscheiden ist dabei zwischen Regelungen, bei denen der Umweltschutz im Vordergrund steht, und Regelungen, die primär der Verwirklichung des schrankenlosen Binnenmarktes dienen, aber unmittelbare umweltpolitische Auswirkungen haben. Handelt es sich beispielsweise um EU-Vorschriften zum Erhalt der Artenvielfalt oder zugunsten von Naturschutzgebieten, dann können die Mitgliedsländer nach Artikel III-234 (bisher Artikel 176 des EG-Vertrags) schärfere einzelstaatliche Vorschriften vorsehen. Eine entsprechende Klausel soll es künftig unverändert für Verbraucherschutzvorschriften geben (Artikel III-235).

Bei Regelungen mit Umweltauswirkungen, die das Wettbewerbsgefüge im Binnenmarkt berühren (beispielsweise einer Dosenpfandregelung), besteht ebenfalls grundsätzlich die Möglichkeit, strengere einzelstaatliche Regelungen zu erlassen (bisher Artikel 95 des EG-Vertrags, künftig Artikel III-172 der Verfassung). Die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme dieser Regelung sind jedoch ungleich schärfer als bei den auf Artikel III-234 gestützten einzelstaatlichen Beschlüssen. Sie dürften nicht ein verschleiertes Instrument zur Benachteiligung ausländischer Anbieter darstellen.

Wo es beim „Mitentscheidungsverfahren“ bleibt

Bei der Beschlußfassung in der Umwelt- und Verbraucherschutzgesetzgebung bleibt es bei der - durch den Vertrag von Amsterdam 1997 eingeführten - Praxis der Mehrheitsentscheidungen der Regierungen bei gleichberechtigter Stellung des EU-Parlaments im sogenannten Mitentscheidungsverfahren. Vor allem Umweltschutzverbände hatten gehofft, bei EU-Ökosteuerregelungen zu Mehrheitsentscheidungen zu gelangen. Aber auch hier gab die grundsätzliche Weigerung der britischen Regierung, einzelstaatliche Souveränitätsrechte in der Steuerpolitik abzutreten, den Ausschlag für die Beibehaltung der derzeitigen Veto-Praxis.

Obwohl sich die Stellung des Umwelt- und Verbraucherschutzes mit der neuen Verfassung kaum verändern dürfte, enthält sie zwei Elemente, die zu einer stärkeren Berücksichtigung führen könnten. Auf besonderes Drängen des früheren SPD-Abgeordneten und EU-Konventsmitglieds Jürgen Meyer wurde in die Verfassung als Element der "partizipativen Demokratie" das Instrument der "Bürgerinitiative" aufgenommen. Artikel I-47 der Verfassung sieht vor, daß die Kommission direkt zu Vorschlägen aufgefordert werden kann. Voraussetzung ist, daß sich dafür mindestens eine Million Bürger aus einer nicht näher definierten "erheblichen Zahl von Mitgliedstaaten" zusammenfindet.

Unklar ist ferner, inwieweit die künftige Verbindlichkeit der 2000 angenommenen Europäischen Grundrechtscharta, die Bestandteil der EU-Verfassung sein soll, sich in der Praxis auf die Europapolitik auswirken wird. In Artikel II-97 heißt es: "Ein hoher Umweltschutz und die Verbesserung der Umweltqualität müssen in die Politik der Union einbezogen und nach dem Grundsatz der nachhaltigen Entwicklung sichergestellt werden." Vermutlich wird letztlich der Europäische Gerichtshof aufgrund von Klagen zu entscheiden haben, wie dieser Passus in der Praxis auszulegen ist. Dies gilt auch für die Bestimmungen der Grundrechtscharta zur Verbraucherpolitik. In Artikel II-98 heißt es: "Die Politik der Union stellt ein hohes Verbraucherschutzniveau sicher." Beim Gesundheitsschutz engt Artikel II-95 einerseits den Anspruch der Bürger auf Zugang zur Gesundheitsvorsorge und auf ärztliche Versorgung auf die hierfür relevanten einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und Gepflogenheiten ein. Anderseits heißt es allerdings auch: "Bei der Festlegung und Durchführung der Politik und Maßnahmen der Union in allen Bereichen wird ein hohes Gesundheitsschutzniveau sichergestellt." Ungeachtet der in Artikel I-17 vorgesehenen Begrenzung der Befugnisse der EU auf "Schutz und Verbesserung der menschlichen Gesundheit" könnte auch hierzu Arbeit auf die Gerichte in den Mitgliedstaaten und die obersten EU-Richter in Luxemburg zukommen.