Schuldenkrise Europa in der Welt von heute

Vor fünfzig Jahren hielt Wilhelm Röpke einen Vortrag mit dem Titel „Europa in der Welt von heute“ vor dem Handels- und Industrieverein in Thun. Röpke definierte dabei Europa als „Name eines gemeinsamen Kultur-, Wert- und Gefühlssystems. ... Jedes Monolithische, starr Schablonenhafte ist ihm fremd, und keine Feststellung ist hier zugleich wahrer wie unbestrittener als die, daß es das Wesen Europas ausmacht, eine Einheit in der Vielfalt zu sein, weshalb dann alles Zentristische Verrat und Vergewaltigung Europas ist, auch im wirtschaftlichen Bereiche.“

Röpkes Mahnung nährt Skepsis gegenüber dem heute häufig geäußerten Wunsch nach einer gemeinsamen Finanz- und Wirtschaftspolitik. Allenthalben wird aus Berlin und Paris anderes proklamiert: die Wirtschaftsregierung für Europa, der Sparkommissar für Griechenland, der Europäische Finanzminister, weit reichende Durchgriffsrechte Brüssels in die Haushaltspolitik der Mitgliedsländer. Die Antwort auf die Europäische Schuldenkrise sei jedenfalls „mehr Europa“.

Röpke sah sich als entschiedenen Europäer. Jedoch sei es für einen Nationalökonomen schwer, ein guter Europäer zu sein und gleichzeitig im Ruf eines solchen zu stehen, weil so manches Unterfangen im Namen Europas aus ökonomischer Sicht kritisiert werden müsse. Daran hat sich bis heute nichts geändert: Angesichts der EU-Schuldenkrise bleibt einem Ökonomen nichts anderes übrig, als sich unbeliebt zu machen.

Das Verständnis für Röpkes Analyse des europäischen Einigungsprozesses erschließt sich vornehmlich aus drei Perspektiven. Röpke trat entschieden für Freihandel und gegen Protektionismus ein. Er war ein vehementer Gegner des Kollektivismus jeglicher politischer Couleur. Und er war ein begeisterter Anhänger eines Föderalismus mit weitgehenden Kompetenzen nachgeordneter Gebietskörperschaften, wie sie die Kantone in der Schweiz genießen.

So sah er einerseits die Chancen der europäischen Wirtschaftsintegration als Etappe auf dem Weg zum weltwirtschaftlichen Freihandel. Die europäische Integration als regionales Präferenzsystem hat handelsschaffende Effekte. Sie wirke als Befreiung nach innen. Andererseits bestehe aber das Risiko einer Abschließung nach außen: Mit der gemeinsamen Zollpolitik werden handelsumlenkende Effekte begründet. Um sicherzustellen, dass der handelsschaffende Effekt überwiegt, sollten die Mitgliedsländer der Zollunion ihre Zölle universell senken.

Wortgewaltig warnte Röpke vor der Spaltung Europas, wenn er den Ausschluss anderer europäischer Staaten, insbesondere des Vereinigten Königreichs, Spaniens und der Schweiz, durch hohe Zutrittsschranken in die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) geißelte. Röpke lehnte die Montanunion und die gemeinsame Agrarpolitik als kollektivistisch ab.

„Ob Wilhelm Röpke am heutigen Zustand Europas Freude hätte, mag bezweifelt werden. Er blieb immer ein Skeptiker.“

Was den Europäer Röpke auszeichnete, das war der Blick auf das große Ganze. Die wirtschaftliche Einheit Europas könne nur eine Etappe auf dem Weg zur politischen Einigung sein. Gleichwohl könne auf absehbare Zeit nicht mit dem erforderlichen Grad an Gemeinschaftsgefühl gerechnet werden, der die Schaffung einer europäischen Nation im Sinne eines solchen Bundesstaats erlaube. Nach Einschätzung Röpkes muss der politischen Integration dabei das Primat gegenüber dem Wirtschaftlichen zukommen. Die Schweizerische Eidgenossenschaft habe auch nicht mit einer Union der kantonalen Käsereien im Mittelalter begonnen, sondern als Akt der Selbstbehauptung gegen äußere Bedrohung der Freiheit und mit einem Gemeinschaftsgeist, der dieser Lage entsprang.

Ob Wilhelm Röpke am heutigen Zustand Europas Freude hätte, mag bezweifelt werden. Er blieb immer ein Skeptiker. Die gemeinsame Agrarpolitik, Subventionen im Rahmen der Europäischen Struktur- und Regionalpolitik, Bestrebungen zur Vereinheitlichung des Steuersystems fänden sicher einen scharfen Kritiker. Manche Befürchtung Röpkes trat gleichwohl nicht ein. Der gemeinsame Markt konnte in der Europäischen Union vor allem seit der Einheitlichen Europäischen Akte weitgehend verwirklicht werden. Freier Waren- und Dienstleistungsverkehr, Personenfreizügigkeit und freier Kapitalverkehr sind konstitutive Merkmale des gemeinsamen Marktes. Nicht zuletzt zeigte sich die EU offen für Beitritte weiterer europäischer Staaten. Aus der EU der 6 wurde die EU der 27. Vor allem das Vereinigte Königreich machte sich nach seinem Beitritt für die Erweiterung der EU stark.

Die Währungspolitik behandelte Röpke im europäischen Kontext eher stiefmütterlich. Dies ist zum Teil der Tatsache geschuldet, dass eine gemeinsame europäische Währung zu Anfang der sechziger Jahre nicht auf der Agenda war. Zudem stand das Bretton Woods System fester Wechselkurse damals noch nicht wirklich in Frage.

Im Hinblick auf Währungsunionen zeigt sich eine gewisse Ambivalenz. In seinen frühen Schriften sah Röpke keinen Unterschied zwischen dem von ihm befürworteten Goldstandard und einer, wie er sie nannte, stabilisierten Papiergeldwährung. Der Passivität der Handels- und Zahlungsbilanz eines Landes komme keine wesentlich andere Bedeutung zu als derjenigen zwischen Berlin und Hamburg. Bei dauerhaften Ungleichgewichten müssten Unternehmer, die dauerhaft in einer Passivposition sind, aus dem Markt ausscheiden. Später unterschied er hingegen scharf zwischen der „ökonomischen“ Währungsunion über den Goldstandard und der „politischen“ Währungsunion über Vereinbarungen zwischen den Ländern. Eine politische Währungsunion könne nicht funktionieren. Den Grund dafür blieb Röpke jedoch schuldig. Deutlich arbeitete er heraus, dass ein gemeinsamer Markt in Europa es unmöglich macht, zugleich freien Handel, stabile Wechselkurse und Unterschiede in der monetären Disziplin zu erreichen. Europa solle sich daher auf eine gemeinsame monetäre Disziplin einigen.

Genau diese steht zurzeit in Frage: Einige Euro-Staaten haben ein Schulden- und Zahlungsbilanzproblem, sind zum Teil übermäßig verschuldet. Die EZB hat Staatsanleihen hoch verschuldeter EU-Länder aufgekauft und stellt mittlerweile dem Bankensystem Liquidität in großem Umfang zur Verfügung. Diese Geldpolitik kann durchaus sinnvoll sein, wenn damit die Funktionsweise des Bankensystems sichergestellt werden muss. Sie birgt gleichwohl in der mittleren und längeren Frist Inflationspotential, wenn es nicht gelingt, diese Liquidität rechtzeitig aus dem Markt zu nehmen.

„Angesichts der Schuldenkrise bleibt einem Ökonomen nichts anderes übrig, als sich unbeliebt zu machen.“

Vor diesem Hintergrund besteht die Versuchung, die Währungsunion als ordnungspolitisch verfehlt anzusehen. Die Europäische Währungsunion ist kein optimaler Währungsraum. Wenn den Mitgliedsländern das Instrument der Abwertung des Wechselkurses nicht mehr zur Verfügung steht, müssen andere Mechanismen, etwa Anpassungen auf den Arbeitsmärkten oder Transferzahlungen im Sinne eines Finanzausgleichs, allfällige Spannungen ausgleichen. Die europäischen Arbeitsmärkte sind aber zu rigide und die innereuropäische Solidarität ist nicht hinreichend ausgeprägt, um einen Finanzausgleich zu begründen. Entstehende ökonomische Spannungen könnten politische Zentrifugalkräfte in Europa bis hin zur Desintegration auslösen.

Hinter dem Konstrukt der Währungsunion steht gleichwohl kein Wunschdenken. Für ihre Väter war die Währungsunion nicht in erster Linie als Mechanismus zur Einsparung von Transaktionskosten, etwa der Kosten des Währungsumtauschs oder des Wegfalls des Wechselkursrisikos, anzusehen. Obwohl diese Kosten durchaus beachtlich sind und durch die gemeinsame Währung zudem ein tieferer Kapitalmarkt in Europa entstehen konnte, ist der große Vorteil der Währungsunion ein ordnungspolitischer.

Eine gemeinsame Währung in Europa schafft Geld, das man nicht selbst herstellen kann. Der Maastricht Vertrag und in der Folge der Lissabon Vertrag legen die Europäische Zentralbank auf das Ziel der Preisstabilität fest. Zugleich wird ihr eine weitgehende Unabhängigkeit gewährt. Durch eine Ausrichtung ihrer Geldpolitik an der Bundesbank sollte deren stabilitätspolitisches Erbe auf die europäische Ebene gehoben werden. Die nationalen Notenbanken sind zudem in das Europäische System der Zentralbanken eingebunden und damit dem Druck nationaler Finanz- und Arbeitsmarktpolitik etwas entrückt. Die nationalen Interessenkonflikte, die gerade in Europa nicht selten zu Lasten der Preisstabilität ausgetragen wurden, sollten in den Mitgliedsländern gelöst werden. Die Geldpolitik wäre dahingehend in Zukunft außen vor. Der Maastricht Vertrag hat eine internationale Geldordnung in Europa geschaffen, die eine Objektivierung der Geldversorgung in einem Ausmaß ermöglicht, das seit dem Goldstandard nicht mehr bestand.

Diese Überlegungen sind getragen von der Einsicht, dass die Möglichkeit der Abwertung einer Währung lediglich das außenwirtschaftliche Pendant der binnenwirtschaftlichen Geldillusion ist, die darauf baut, mit etwas mehr Inflation etwas Arbeitslosigkeit abzubauen. Bewusst sollen die Mitgliedsländer in der Währungsunion nicht mehr auf das Instrument der Abwertung zurückgreifen können, um ihre Wettbewerbsfähigkeit kurzfristig zu beeinflussen. Eine Abwertung erhöht die Wettbewerbsfähigkeit nur kurzfristig, wenn die realwirtschaftlichen Bedingungen eines Landes, die seine Wettbewerbsfähigkeit reduzierten, dadurch nicht verändert werden. Typischerweise handelt es sich um eine falsche Lohn- und Arbeitsmarktpolitik, welche die Lohnstückkosten über die gesamtwirtschaftliche Produktivität hebt und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen beeinträchtigt. Die Abwertung kompensiert den Lohnkostennachteil temporär, führt aber zumeist über steigende Importpreise und den dadurch auftretenden Inflationsdruck zu weiteren Lohnsteigerungen. Die Spirale von Abwertung - Inflation - übermäßigen Lohnerhöhungen dreht sich weiter. Gerade die südeuropäischen Länder hatten vor Eintritt in die Währungsunion damit leidvolle Erfahrungen gemacht.

Zu dieser ordnungspolitischen Konzeption gehört zwingend, dass die Finanzpolitik und die sonstige Wirtschaftspolitik, insbesondere die Festlegung der Rahmenbedingungen für die Arbeitsmärkte der Mitgliedsländer, in der nationalen Autonomie und damit in der nationalen Verantwortlichkeit liegen. Es soll auf der europäischen Ebene weder für die Finanzpolitik noch für die Arbeitsmarktpolitik möglich sein, Druck auf die EZB zu machen, damit sie die Fehler in diesen Politikbereichen durch eine inflationäre Politik übertüncht. Wenn falsche Finanz- und Arbeitsmarktpolitik durch diese inflationäre Farbe hervortreten, wirken sie sich in der Regel schlimmer aus. Der Konstruktionsfehler der Währungsunion lag also nicht, wie manche behaupten, in der fehlenden supranationalen Autonomie in der Finanz-, Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik. Vielmehr ist die dezentrale Verantwortlichkeit der Nationalstaaten für ihre Wirtschaftspolitik ein konstitutives Merkmal der Währungsunion, sozusagen einer der tragenden Pfeiler des neuen Währungsgebäudes, den einzureißen man sich nicht ohne bleibende Schäden erlauben kann. Man müsste die Statik des Gebäudes neu austarieren.

Der Konstruktionsfehler der Währungsunion

Gleichwohl wussten die Väter der Währungsunion, dass die in Stabilitätspolitik wenig geübten Mitgliedsländer gerne den sofortigen Vorteil niedriger Zinsen genießen und die notwendigen realwirtschaftlichen Anpassungen zur Herstellung der Wettbewerbsfähigkeit aufschieben würden. Daher wurde der Stabilitäts- und Wachstumspakt zur Korrektur finanzpolitischer Fehlentwicklungen neben die Vergemeinschaftung der Geldpolitik gestellt. Blauäugig dürften damals die wenigsten gewesen sein. Man wusste: Wenige Jahre des Einübens solider Finanz- und Wirtschaftspolitik machen noch keine Solidität und schon gar keine Stabilitätskultur. Die Hoffnung bestand jedoch, dass die Vorgaben für fiskalpolitische Disziplin besser als nichts seien. Die Hoffnung trog, besser: Sie wurde betrogen - nicht zuletzt, sondern zuallererst von Deutschland.

Der Konstruktionsfehler der Währungsunion war und ist an zwei anderen Stellen zu finden. Erstens war die Nicht-Beistandsklausel des Maastricht und des Lissabon Vertrages (Art. 125 AEUV) nicht glaubwürdig. Den Finanzmarktteilnehmer wurde nicht signalisiert, dass sie bei einer übermäßigen Verschuldung eines Mitgliedslandes in letzter Konsequenz mit dem Zahlungsausfall rechnen mussten. Eine staatliche Insolvenzordnung wurde nicht erwogen.

Zweitens wurde die Möglichkeit einer tiefen Finanz- und Bankenkrise, wie sie die Welt jüngst erschütterte, nicht hinreichend in Betracht gezogen. Die Interdependenzen zwischen der Banken- und Finanzmarktregulierung und der Schuldenpolitik der Mitgliedsländer wurden zu wenig gesehen. Drohen Ansteckungsgefahren bei einem Zahlungsausfall eines Landes und sind die davon betroffenen Banken nicht mit genügend Eigenkapital ausgestattet, um dies zu verkraften, ist die Nicht-Beistandsklausel unglaubwürdig. Selbst eine Insolvenzordnung für Staaten würde dies nicht heilen.

Die Gratwanderung der EZB

Die Grundordnung der Europäischen Währungsunion ist gleichwohl in Gefahr, wenn es der EZB nicht gelingen sollte, stabiles Geld zu erhalten. Eine unabhängige Zentralbank ist angewiesen auf ihre Glaubwürdigkeit und Reputation. Sie hat sonst dem Ansinnen der Regierungen, sie durch Geldschöpfung und Inflationspolitik zu unterstützen und ihre Wiederwahl zu sichern, nichts entgegen zu setzen. Die gegenwärtige Geldpolitik der EZB ist dahingehend eine Gratwanderung. Sie muss einerseits genügend Liquidität bereitstellen, um die Funktionsweise des Bankensystems sicherzustellen. Sie ist die einzige Institution in der EU, die derzeit eine abermalige Banken- und Finanzkrise verhindern kann. Andererseits bringen die Staatsanleihekäufe der EZB ihre Glaubwürdigkeit und Unabhängigkeit in Gefahr. Es ist daher zu begrüßen, dass die EZB dem Bankensystem ausreichend Liquidität zur Verfügung stellt und Staatsanleihen nicht mehr direkt kauft. Letztlich hängt das Ausmaß der Gefährdung der Europäischen Währungsordnung aus dieser Quelle davon ab, ob es der EZB gelingt, nach der Bewältigung der Schuldenkrise und mit der Beruhigung der Finanzmärkte die überschüssige Liquidität wieder aus dem Markt zu nehmen.

Eine größere Gefahr geht von den Bestrebungen aus, die nationale Autonomie und Verantwortlichkeit in der Finanz- und Wirtschaftspolitik einzuschränken. Autonomie und Verantwortlichkeit bedeuten, dass die übermäßig verschuldeten Länder, die Länder mit fehlender Wettbewerbsfähigkeit diese Probleme in eigener Regie lösen müssen. In Griechenland, Italien, Irland, Portugal und Spanien ist die Staatsverschuldung (in Prozent des Bruttoinlandsprodukts) zu hoch. Zudem sind die Lohnstückkosten zu stark angestiegen. An einer Konsolidierung der öffentlichen Finanzen und an Reformen der Arbeitsmarkt- und Produktmärkte führt daher kein Weg vorbei. Das sind die mittel- und langfristig notwendigen Korrekturen, die diese Länder vornehmen müssen. Selbst die Möglichkeit abzuwerten, würde nichts an der Notwendigkeit zu solchen Strukturreformen ändern.

Leider passiert es häufiger, dass in einer solchen Situation das Vertrauen der Anleger erst langsam wiederkehrt. Beginnen diese Länder die versprochenen Reformen zu verwirklichen, so ist noch lange nicht ausgemacht, dass Anleger bereit sind, ihnen zu Zinskonditionen Geld zu leihen, welche die Tragfähigkeit öffentlicher Finanzen nicht gefährden. Für diesen Fall müssen Liquiditätshilfen bereitstehen. Bislang bieten die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) temporär und zukünftig der Europäische Stabilisierungsmechanismus (ESM) dauerhaft Hilfen auf Basis einer strengen Reziprozität an: Ein Land erhält auf Antrag Kredite, wenn es sich zu einem Anpassungsprogramm verpflichtet. Reichten diese Mittel nicht aus und wären die vorgenommenen Reformen in diesen Ländern im Urteil der Finanzmärkte nicht glaubwürdig, so blieben nur zwei realistische Lösungen, wenn weder das Auseinanderbrechen der Eurozone noch eine abermalige Finanz- und Bankenkrise in Kauf genommen werden sollen: Entweder springt die EZB ein und stellt abermals hohe Liquidität bereit oder die Bundesregierung entschließt sich doch, den Schuldentilgungspakt des Sachverständigenrats umzusetzen.

Ein Grundpfeiler der Europäischen Währungsunion wird jedoch eingerissen, wenn die nationale Autonomie in der Finanz- und Wirtschaftspolitik dauerhaft und nennenswert eingeschränkt wird. Souveränität, und sei es nur eine partielle, für europäische Institutionen muss sich einerseits eindeutig und auf festem verfassungsrechtlichem Grund demokratisch legitimieren. Andererseits impliziert sie die Verpflichtung zur Solidarität. Unter gleichen geht diese Solidarität gerade so weit, wie ein einzelnes Land dies politisch und wirtschaftlich verkraftet. Geben die Nationalstaaten in der EU Finanzautonomie ab, so verlieren sie ein Stück Verantwortlichkeit und bauen auf die Hilfe anderer.

Hier liegen die Grenzen des Einigungsprozesses. Die demokratische Legitimation ist auf europäischer Ebene unzureichend gesichert. Der Einigungsprozess bleibt bislang eine Veranstaltung von Eliten. Wird der Versuch unternommen, Solidarität gegen Widerstände in der eigenen Bevölkerung zu verankern, so beginnt dieser Prozess, der auf Einigung ausgelegt sein soll, seine zentrifugalen Kräfte zu entfalten. Vorstellungen eines europäischen Finanzministers oder weitgehender Eingriffsrechte der Kommission in nationale Haushaltspolitik muss daher eine Absage erteilt werden.

In Wilhelm Röpkes Exemplar von Jakob Burckhardts Weltgeschichtlichen Betrachtungen ist ein Satz besonders intensiv unterstrichen: „Ohnehin sollten wir gegen das Mittelalter schon deshalb den Mund halten, weil jene Zeiten ihren Nachkommen keine Staatsschulden hinterlassen haben.“ Wir sehen heute wieder, wie gefährlich übermäßige Verschuldung sein kann.

(Gekürzte Fassung der 6. Wilhelm-Röpke- Vorlesung, gehalten am 9. Februar 2012 in Erfurt.)