Telekomregulierung Regulierungsferien für die Telekom

Mit einem neuen Gesetz, das an diesem Donnerstag in Kraft tritt, wird eine Sondervorschrift (§ 9 a) in das Telekommunikationsgesetz aufgenommen, die die grundsätzliche Freistellung "neuer Märkte" von der Regulierung vorschreibt. Der bisher einzige Anwendungsfall dafür ist das VDSL-Hochgeschwindigkeitsnetz der Deutschen Telekom AG. Die Freistellung bedeutet eine grundlegende Abweichung vom bisherigen System der Telekommunikationsregulierung. Auch mehr als zehn Jahre nach Privatisierung und Liberalisierung dieses Sektors gibt es vielfach keinen funktionsfähigen Wettbewerb. Insbesondere dort, wo die Konkurrenten auf das alte Leitungsnetz des ehemaligen Staatsmonopolisten angewiesen sind, besteht die Gefahr, dass die Kontrolle über das Netz zu ihrem Nachteil genutzt wird.

Ein Weg, dies zu verhindern, wäre gewesen, dem Unternehmen im Rahmen der Privatisierung die Kontrolle über die Infrastruktur zu entziehen. Dies wird in den vergleichbaren Fällen der Deutschen Bahn AG im Hinblick auf das Schienennetz und jüngst bei den Energiekonzernen in Bezug auf deren Versorgungsnetze diskutiert. Bei der Telekommunikation hat der Staat einen anderen Weg zur Herstellung und Sicherstellung von Wettbewerb beschritten. Hier wurde dem ehemaligen Staatsmonopolisten das Eigentum am Netz belassen. Die Bundesnetzagentur hat aber im Rahmen der Marktregulierung die Möglichkeit, dem Unternehmen spezifische Verpflichtungen aufzuerlegen, um zu verhindern, dass die Kontrolle über das Netz zum Nachteil von Verbrauchern und Wettbewerbern eingesetzt wird.

Eingriff in Grundrechte

Die praktisch wichtigste Verpflichtung ist die, das Netz oder Teile hiervon Wettbewerbern gegen ein von der Behörde zu genehmigendes Entgelt zur Verfügung zu stellen. Wettbewerber sollen so in die Lage versetzt werden, Telekommunikationsleistungen zu erbringen, ohne zunächst ein eigenes Netz aufbauen zu müssen. Die Bundesnetzagentur muss dabei im Einzelfall in einem mehrstufigen Verfahren vorab prüfen, ob die Auferlegung einer solchen Zugangsverpflichtung angemessen ist.

Durch diese Marktregulierung greift der Staat erheblich in grundrechtlich geschützte Positionen der Telekom ein: Sie muss ihr Eigentum Dritten zur Verfügung stellen, ohne die Bedingungen hierfür frei festlegen zu können. Allerdings nimmt die Regulierung im Idealfall nur eine Freiheit, die in einem funktionsfähigen Markt nicht bestünde: die Möglichkeit zum Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Im Gegenzug erhalten insbesondere Verbraucher die Gelegenheit, zwischen mehreren Anbietern zu wählen - eine Option, die in einem funktionsfähigen Markt bestünde. Regulierung führt so zu einem Ausgleich von Freiheiten.

Telekom fordert Investitionssicherheit

Die Telekom hat aus verständlichen Gründen stets den Eindruck erweckt, dass durch Regulierung ihre unternehmerische Freiheit beschränkt und so Innovationen im Telekommunikationsmarkt behindert würden. Die Forderung nach Freistellung von Regulierung ist auch in der Politik nicht auf taube Ohren gestoßen, wie die Gesetzesänderung zeigt. Das Unternehmen hatte 2005 angekündigt, dass es nur bei Freistellung des VDSL-Netzes dessen Ausbau realisieren könne, da es Investitionssicherheit benötige.

Die Regierungskoalition hatte diese Ankündigung dazu veranlasst, die Absicht zu einer solchen Freistellung in den Koalitionsvertrag aufzunehmen. Die nun erfolgte Umsetzung war im Gesetzgebungsverfahren höchst umstritten. Sie hat zudem die Aufmerksamkeit der Europäischen Kommission auf sich gezogen. Diese meint, dass die Freistellung nicht mit den europäischen Richtlinienvorgaben zum Telekommunikationsrecht in Einklang stehe, und hat angekündigt, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten.

Grundsätzliche Bedenken

Jenseits der zweifelhaften Europarechtskonformität der Neuregelung bestehen grundsätzliche Bedenken. Zwar ist es richtig, der Telekom Investitionssicherheit zu gewähren, um Innovationen zu ermöglichen. Es war der Netzagentur allerdings auch bisher schon möglich, im Rahmen der Marktregulierung die Investitionen eines Unternehmens angemessen zu berücksichtigen. Die Behörde hatte im Gesetzgebungsverfahren zu Recht darauf hingewiesen, dass die Neuregelung überflüssig sei.

Wesentlich schwerwiegender ist jedoch, dass durch diese "Regulierungsferien" die Gefahr entsteht, dass der ehemalige Staatskonzern unter Nutzung der alten Infrastruktur eine marktbeherrschende Stellung auch im VDSL-Markt aufbaut und die Netzagentur nur ausnahmsweise vorab prüfen kann, ob nicht im Interesse eines funktionsfähigen Wettbewerbs die Marktregulierung geboten wäre. Dies kann sich jedenfalls kurzfristig nachteilig auf das Preisniveau für schnelle Internetzugänge auswirken. Mag die Neuregelung daher die Freiheit der Telekom erweitern - die Auswirkungen auf Wettbewerber und Verbraucher sind ungewiss.