Der Entwurf eines Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetzes (FMStErgG) aus dem Bundesfinanzministerium bewegt die Gemüter. Es soll die Verstaatlichung von Banken möglich machen. Die Voraussetzung: Stabilisierungsmaßnahmen sind auf andere Weise nicht sicher und kurzfristig umzusetzen, insbesondere wenn sich Anteile in Streubesitz befinden.
Recht auf Eigentum
Anteile, die eine Privatperson an einem Unternehmen hält, stehen aber unter dem Schutz der Eigentumsgarantie in Artikel 14 des Grundgesetzes (GG). Denn dieses Grundrecht schützt nicht nur, was im Bürgerlichen Gesetzbuch ausdrücklich als (Sach-)Eigentum definiert wird. Es erfasst auch vermögenswerte, einer Privatperson zugeordnete private Rechte. Dazu gehören etwa Aktien oder Anteile an einer GmbH. Der Gesetzgeber kann über die Festlegung, Änderung und auch die Abschaffung solcher Rechte entscheiden, denn im Unterschied zu anderen Grundrechten, die "natürlich" vorgegebene Güter wie Leben oder körperliche Unversehrtheit schützen, muss das Eigentumsrecht erst durch Gesetz ausgestaltet werden. Allerdings sind dem Gesetzgeber dabei Grenzen gesetzt: Als verfassungsfesten Kernbestand des Eigentums muss er dem Einzelnen das, was für ein freiheitliches Dasein elementar ist, zum eigenen Haben und Nutzen zuweisen.
Die Zuordnung von Eigentum zieht Grenzen zwischen Mein und Dein. Die soziale Dimension dieser Grenzziehung ist offensichtlich. Wirtschaftlich bildet Eigentum die Grundvoraussetzung einer Marktwirtschaft. Das Grundgesetz gibt diese Wirtschaftsordnung allerdings nicht vor. Dies zeigt Artikel 15 GG. Danach können etwa Grund und Boden oder Produktionsmittel gegen Entschädigung in Gemeineigentum überführt werden. Von dieser Vorschrift ist bislang indes kein Gebrauch gemacht worden.
Wohl der Allgemeinheit
Auch jetzt soll dies nicht geschehen, geht es doch nur um die zeitweise Verstaatlichung einzelner Finanzunternehmen. Eine dauerhafte Staatsbewirtschaftung ist nicht vorgesehen. Das FMStErgG versteht sich als Notreaktion auf die Krise des Finanzsystems und nicht als Abkehr von der Sozialen Marktwirtschaft. Diese beruht darauf, dass einerseits jeder in freier wirtschaftlicher Betätigung seinen Vorteil soll verfolgen dürfen, weil dies zugleich den Wohlstand der Gesamtgesellschaft mehrt. Andererseits muss aber die Freiheit der "Marktsubjekte" zum Schutz der Schwachen beschränkt werden. Diese Spannung zwischen individueller Freiheit und Gemeinschaftsbindung spiegelt die Verfassung wider. Nicht nur sieht sie gesetzliche Eigentumsschranken vor, indem sie bestimmt, Eigentum habe zugleich dem Wohl der Allgemeinheit zu dienen. Artikel 14 Absatz 3 GG ermöglicht auch die Enteignung. Er erlaubt also dem Staat, auf die Habe Einzelner zuzugreifen, um so konkrete Eigentumspositionen zur Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben ganz oder teilweise zu entziehen.
In der Regel verschafft sich der Staat dabei ein Recht, um es selbst zu nutzen - oder um zu verhindern, dass ihm das Recht von einem Privaten entgegengesetzt wird. Beide Aspekte entdeckt man beim FMStErgG. So soll etwa die Enteignung von Aktionären und die Übertragung ihrer Anteile einerseits dem Staat die mit den Aktien verbundenen Aktionärsrechte verschaffen. Andererseits soll sie eine mögliche "Opposition" privater Aktionäre bei Beschlussfassungen der Hauptversammlung verhindern.
Stabile Finanzmärkte
Eine Enteignung ist freilich nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie muss einen konkreten Zweck verfolgen, der über bloße fiskalische Interessen hinausgeht. Das FMStErgG soll das "öffentliche Gut" der "Finanzmarktstabilität" sichern. Aus dem Zusammenhang mit dem Gesetz zur Errichtung eines Finanzmarktstabilisierungsfonds vom vergangenen Oktober dürfte hinreichend bestimmt hervorgehen, dass die Enteignung dazu dienen soll, in Unternehmen des Finanzsektors die erforderlichen Beschlüsse zu fassen, um Liquiditätsengpässe zu überwinden und die Eigenkapitalbasis zu stärken. So soll sichergestellt werden, dass diese Unternehmen weiter auf dem für die Gesamtwirtschaft wesentlichen Finanzmarkt tätig sein können. Der Anforderung, dass die Enteignung keinen übermäßigen Eingriff darstellt, sucht der Entwurf zu genügen, indem er diese ausschließt, wenn nach Einschätzung der Bundesregierung ein Anteil erworben statt zwangsweise entzogen werden könnte.
Obwohl Artikel 14 GG eine Enteignung "durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes" vorsieht, bestehen gegenüber einer "Legalenteignung" Bedenken: Denn gegen ein Gesetz, das jemanden unmittelbar enteignet, gibt es keinen anderen Rechtsbehelf als die Verfassungsbeschwerde. Wäre dagegen eine behördliche Einzelfallentscheidung nötig, stünde dem Enteigneten der Verwaltungsrechtsweg offen. Das FMStErgG sucht eine Rechtswegverkürzung zu vermeiden, indem es die Regierung zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt. In Ergänzung der Verwaltungsgerichtsordnung räumt es den Betroffenen das Recht ein, sich vor dem Bundesverwaltungsgericht zu wehren.
Entschädigung unter Marktwert
Schließlich stellt Artikel 14 Absatz 3 GG als weitere Voraussetzung einer zulässigen Enteignung ein "Junktim" auf: Das Gesetz, das eine Enteignung erlaubt oder bewirkt, muss zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regeln. Die Höhe der Entschädigung ist dabei "unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen". Die Verfassung verlangt mithin, obwohl sie einen Ausgleich des Vermögensverlustes fordert, nicht zwingend eine Entschädigung in Höhe des Marktwertes. Das FMStErgG sieht sie gleichwohl vor.
Das geplante Gesetz muss aber nicht nur den Erfordernissen des Artikels 14 GG Rechnung tragen, sondern auch dem europäischen Gemeinschaftsrecht entsprechen. Der EG-Vertrag lässt zwar die Eigentumsordnung in den Mitgliedstaaten unberührt (Artikel 295), so dass die Mitgliedstaaten weiterhin über die Zuordnung von Eigentum an private oder öffentliche Träger entscheiden können. Doch entbindet sie dies nicht von den Normen des Gemeinschaftsrechts, zu denen auch die Freiheit des Kapitalverkehrs zählt. Soweit ein im Ausland ansässiger Investor Anteile an einem deutschen Unternehmen des Finanzsektors erwirbt, macht er von dieser Freiheit Gebrauch. Ihm seine Anteile später gegen Entschädigung zu entziehen dürfte mithin in die Kapitalverkehrsfreiheit eingreifen. Freilich könnte dies durch zwingende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sein. Zudem darf nicht übersehen werden, dass solche Eingriffe auch den Anforderungen der Gemeinschaftsgrundrechte genügen müssen. Diese orientieren sich an dem Eigentumsschutz der Europäischen Menschenrechtskonvention. An diesen völkerrechtlichen Vertrag ist Deutschland zudem auch unmittelbar gebunden.
