Öffentliche Ausgaben Zeitenwende in der Steuerpolitik

Wer heute seinen Blick auf die Fiskalpolitik der westlichen Industriestaaten richtet, der wird durch die Auswirkungen der weltweiten Banken- und Staatsschuldenkrise auf deren finanzielle Handlungsfähigkeit geblendet. Der Aufruhr der Finanzmärkte setzt Geldbeträge in Bewegung, deren Ausmaß die gemächlichen Schwankungsbreiten früherer Haushaltspolitik um ein Vielfaches übersteigt. Was sind schon die 5 Milliarden Euro, die vor wenigen Jahren für die größte Steuerreform des Jahrzehnts riskiert wurden, gegen eine Beteiligung am europäischen Rettungsschirm in Höhe von 221 Milliarden Euro? Staatsausgaben und Schuldenpolitik verweisen steuerliche Reformthemen auf die hinteren Plätze. Die Erneuerung des Steuerstaats - so scheint es - findet nicht statt.

Paradigmenwechsel im Steuerrecht

Und doch vollzieht sich im Windschatten der globalen Finanzkrise ein Paradigmenwechsel im Steuerrecht, der von den Notprogrammen der Mittelmeerstaaten bis zur Haushaltskontroverse im amerikanischen Kongress reicht. Ein klarer Trend zur Ausweitung des Steuerzugriffs prägt die Zukunft der Steuerpolitik. Und dies nicht nur, weil die Finanzkrise lang anhaltende Effekte auf die öffentlichen Haushalte zeitigen wird. Schwerer wiegt, dass wir in dieser Krise eine fundamentale Neuorientierung im Verhältnis zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft erleben. Dies stellt einen jahrzehntealten Konsens in Frage, der sich mit folgenden Stichworten umreißen lässt:

1. Der Staat übernimmt Aufgaben nur, wenn das freie Spiel der Marktkräfte eine Lösung nicht bereitstellt. Die Staatsquote am Volkseinkommen muss zurückgeführt werden. Signum dieser Politik war über viele Jahre eine Welle an Deregulierungen und Privatisierungen.
2. Die Zahl der Steuern ist auf wenige allgemeine und ergiebige Steuern zurückzuführen, im Kern auf die Einkommensteuer und die Umsatzsteuer. Lenkungssteuern wurden ebenso geächtet wie wettbewerbsschädigende Sonderlasten.
3. Der finanzielle Selbststand der Wirtschaft ist zu erhalten. Daraus resultierte vor allem die Forderung nach einer Zurückführung von Substanzsteuern, zum Beispiel der Vermögensteuer, der Gewerbekapitalsteuer und der Erbschaftsteuer auf Betriebsvermögen.
4. Der internationale Steuerwettbewerb ist als zentrales Paradigma der Steuerpolitik zu begreifen; vor allem der Wettbewerb um mobiles Kapital setzte den Gesetzgeber unter Druck.
5. Die Steuersätze sind bei maßvoller Verbreiterung der Bemessungsgrundlage zu reduzieren. Bei der Körperschaftsteuer gelang dies durch eine mehrere Jahrzehnte dauernde eindrucksvolle Senkung von 56 Prozent auf 15 Prozent, bei der Einkommensteuer auf 42 Prozent.
6. Langfristig ist eine grundlegende Vereinfachung der Ertragsteuern anzustreben, sei es in Form einer einheitlichen Unternehmensteuer, einer dualen Einkommensteuer oder einer Flat Tax.

Noch vor fünf Jahren schien selbst dieses letzte Ziel zum Greifen nah. Zugleich war das Jahr 2007 das erste Fiskaljahr seit 1969, in dem ein ausgeglichener Bundeshaushalt kurzfristig Realität anzunehmen schien. Dann kam die Krise. Und mit ihr nicht nur ein Einbruch der Konjunktur, eine Gefährdung staatlicher Einnahmen, sondern auch ein Einbruch im Grundverständnis der Rolle, die Gesellschaft, Wirtschaft und Staat künftig spielen werden.

Ruf nach dem fürsorglichen Staat

Der Grund liegt außerhalb der Steuerpolitik: Bereits die erste Finanzkrise ist in der öffentlichen Diskussion der deutschen Gesellschaft nicht lediglich als eine Krise des Bankensektors verstanden worden, deren Ursachen zu Maßnahmen im Bereich der Regulierung von Kreditinstituten Anlass geben. Sie ist wahrgenommen worden als eine Krise der marktwirtschaftlichen Ordnung, des Kapitalismus, ja sogar der akademischen Disziplin der Wirtschaftswissenschaften. Das freie Spiel der Marktkräfte, der Wettbewerb der Unternehmen, wird von großen Teilen der Bevölkerung nicht mehr als Quelle von Wohlstand, sondern als dessen permanente Gefährdung betrachtet. Private Kreditgeber werden als „Spekulanten“ verunglimpft.

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Der Ruf nach dem ebenso starken wie fürsorglichen Staat ist lauter geworden. Funktionäre fordern mit Macht den „Primat der Politik“ ein, und ein weitgespanntes Bündnis, das von konservativen Staatsdenkern bis zu sozial geprägten Verteilungspolitikern reicht, betont die Garantiefunktionen und damit auch die Finanzierungsansprüche der staatlichen Träger.

Rückführung der öffentlichen Ausgaben unwahrscheinlich

Das hat Auswirkungen auf die Fiskalpolitik. Beginnen wir mit der Ausgabenseite. Über Jahrzehnte ist der Ruf nach einer Steuerreform begleitet worden von dem berechtigten Ruf nach kritischer Durchsicht staatlicher Ausgaben. Dennoch entsprach die Steuerquote des Jahres 2010 der Steuerquote des Jahres 1970 bis auf wenige Stellen hinter dem Komma. Die notwendige Diskussion um die Legitimation öffentlicher Aufgaben wurde nicht geführt. Man wagt kaum zu hoffen, dass eine Rückführung öffentlicher Ausgaben in einer Gesellschaft gelingt, die das Vertrauen in die alternativen Angebote der freien Marktkräfte zumindest mittelfristig verloren hat.

Wie steht es um die Einnahmen? Die Zeit unbegrenzter Schuldenaufnahme ist vorbei. Nicht nur die grundgesetzliche Schuldenbremse sowie die europarechtlich verschärften Rahmenbedingungen zu Haushaltsdefizit und Staatsverschuldung ziehen hier Limitationen ein. Eine Fortführung der jährlich gesteigerten Staatsverschuldung ist auch politisch kaum noch vermittelbar und wird schließlich von den Kapitalgebern auf den internationalen Finanzmärkten nicht mehr unbegrenzt finanziert.

Ziel ist der ausgeglichene Haushalt

Schlichte mathematische Logik führt zu dem Schluss, dass der Verzicht auf Ausgabenkürzungen, verbunden mit einer Disziplinierung der Schuldenaufnahme, die ganze Last der Staatsfinanzierung bei den Steuern abladen wird. Alternativen gibt es keine. Explodierendes Wirtschaftswachstum ist nicht zu erwarten. Zwar kann auch Inflation die Schuldenlast mildern, aber dies wäre zugleich mit höheren Zinsen für die öffentliche Hand verbunden. Nicht die haushaltsneutrale Steuerreform bildet daher die Forderung des Tages, sondern die Steuerreform, die einen ausgeglichenen Haushalt ins Werk setzt.

Wenn dem so ist, dann wird die Zahl der Steuern nicht verringert - das Gegenteil ist der Fall. Wir erleben in der laufenden Legislaturperiode des Bundestages einen wachsenden Erfindungsgeist bei neuen Abgaben. Die Atomindustrie wurde zunächst mit der Brennelementesteuer belastet und anschließend mit den aus der Verlängerung der Laufzeiten erwarteten Gewinnen zu einer quasifreiwilligen Fondsabgabe herangezogen. Der Luftverkehr wird durch die Ticket-Steuer am Boden gehalten. Die Banken werden mit mehreren neuen Abgaben konfrontiert. Damit erobert auch die steuerliche Lenkung neue Gebiete, ohne dass das geneigte Publikum vollständig durchschaut, welche Lenkung jeweils angestrebt wird.

Finanztransaktionssteuer für Briten der Casus Belli

Die Abgaben auf Bankgeschäfte zeigen den finanzpolitischen Klimawandel, aber auch dessen innere Widersprüchlichkeit in seiner ganzen Schärfe. Nachdem 1991 die Börsenumsatzsteuer abgeschafft wurde, um den deutschen Kapitalmarkt zu beleben, steht heute die Dämpfung, wenn nicht gar die Bestrafung der Kapitalmärkte im Vordergrund. Auf der Grundlage von Vorarbeiten des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Europäischen Kommission haben viele Staaten schon eine Bankenabgabe eingeführt. Diese mag sinnvoll erscheinen, soweit sie dazu beiträgt, einen verursachergerecht finanzierten Fonds zur Rettung systemrelevanter Institute einzurichten; ihre Erhebung steht jedoch in deutlichem Widerspruch zu dem Grundgebot der Bankenregulierung, die Kreditinstitute zu höheren Eigenkapitalpuffern zu veranlassen.

Die Finanztransaktionssteuer ist zwar auf Ebene der G20 gescheitert, sie wird jedoch von der Europäischen Kommission nach wie vor verfolgt und von Regierung und Opposition unterstützt. Doch ist die Ambivalenz programmiert: Einerseits soll die Steuer so niedrig kalibriert werden, dass sie erwünschte Finanztransaktionen nicht belastet, andererseits soll sie hohe Milliardenbeträge einbringen. Bedenkt man weiter, dass nach den Berechnungen der Europäischen Kommission 70 Prozent dieses Steueraufkommens in der Londoner City erwirtschaftet würden, so wird verständlich, weshalb die britische Regierung diesen Punkt in Brüssel zum Casus Belli erhoben hat.

Vermögensteuer gewinnt wieder an Reiz

Mit der Abschaffung bestehender Steuern ist nicht zu rechnen. Der Grunderwerbsteuersatz wird zurzeit in mehreren Bundesländern drastisch angehoben. Die Gewerbesteuer ist auf Jahrzehnte hin „gesetzt“ und wird vor dem Hintergrund der politischen Verhältnisse auf kommunaler Ebene auch nicht grundlegend umgestaltet. Die Grundsteuer steht ebenfalls in der Diskussion - hier deutet sich allerdings an, dass eine Reduktion des Steueraufkommens keine Option darstellt: Wer nach der anstehenden Reform so viel zahlt wie vor der Reform, wird schon zu den Gewinnern gehören. Und in den steuerpolitischen Programmen der Opposition gewinnt auch die Vermögensteuer abermals an Prominenz.

Wenn sich eine Bewertung von Grundstücken nach Bedarfswerten in der Erbschaftsteuer als praktikabel herausstellt und dieses Experiment auch bei der Grundsteuer gelingt, dann lässt sich die Wiedereinführung der Vermögensteuer wahrscheinlich nur noch um den Preis von Verschärfungen bei der Einkommensteuer oder der Erbschaftsteuer vermeiden.

Unternehmensverbände verlieren an Einfluss

Was ist aus dem Postulat geworden, dass die Steuerpolitik nicht zum Nachteil der Wettbewerbsfähigkeit ausschlagen dürfe? Der neue Primat des Staates verschafft sich auch hier sein Recht. Der Einfluss der Unternehmensverbände in Berlin scheint nachzulassen. Das katastrophale Signal zur Umsatzsteuer auf Beherbergungsleistungen hat das Seine dazu getan, einen aufgeklärt-sachkundigen Wirtschaftslobbyismus zu desavouieren. Die Politik kann schließlich darauf verweisen, dass die deutsche Wirtschaft sich in den Stürmen der vergangenen Jahre bemerkenswert widerstandsfähig gezeigt hat. So kann im politischen Raum der Eindruck entstehen, dass die fiskalische Belastungsgrenze noch nicht erreicht ist.

Auch der Druck des internationalen Steuerwettbewerbs scheint in seiner Bedeutung für die deutsche Steuerpolitik nachzulassen. Die internationale Staatsschuldenkrise hat dazu geführt, dass die Zeiten eines „race to the bottom“ der westlichen Industriestaaten vorläufig vorbei sind. Zwar gibt es nach wie vor Wettbewerb zum Beispiel um die Ansiedlung von Forschungs- und Entwicklungszentren. Doch scheinen generelle Senkungen der Körperschaftsteuersätze nirgendwo mehr auf der Tagesordnung zu stehen.

Talsohle erreicht

Hinzu kommt Folgendes: Der Steuerwettbewerb ist in erster Linie ein Wettbewerb um Kapitalinvestitionen. In Zeiten weltweit nie gesehener Niedrigzinsen tritt deren Steuerbelastung in der Rangliste der Faktoren für Investitionsentscheidungen zurück. Auch sind im Kampf gegen Steueroasen beachtliche Fortschritte erzielt worden. Die Finanzverwaltungen empfinden mehr Solidarität miteinander und erfahren Stärke in ihren multilateralen Aktivitäten - allen voran dem „Global Forum“ der OECD. Bei der Luftverkehrsteuer wurde schließlich jede Rücksicht auf den augenfälligen Wettbewerbsdruck über Bord geworfen - so subventioniert man nunmehr den Flughafen in Maastricht zu Lasten von Köln/Bonn und Düsseldorf (nachdem die Niederlande ihre eigene Luftverkehrsabgabe erst vor einem Jahr erschreckt zurückgezogen hatten).

Das bedeutet schließlich, dass Deutschland - wie andere Staaten - bei der Absenkung der Einkommensteuersätze wohl die Talsohle erreicht hat. Man wird sich freuen können, wenn das gegenwärtige Niveau mittelfristig gehalten und vielleicht sogar eine marginale Verbesserung im Tarifverlauf erzielt werden kann. Sowohl die ominöse „Reichensteuer“ als auch der Solidaritätszuschlag auf die Einkommensteuer haben längst ihren provisorischen Charakter verloren. Wer als Spitzensteuersatz die Zahl 42 Prozent nennt, verfälscht die steuerpolitische Diskussion, in der diese Zahl gerne als „zu niedrig“ eingeschätzt wird. Eine stabile Neuregelung könnte den Spitzensatz dauerhaft bei etwa 45 Prozent festlegen, den Solidaritätszuschlag aufheben und zugleich die Progressionszone bis zum Einstiegseinkommen der jetzigen „Reichensteuer“ (250.000 Euro) ausweiten.

Halbteilungsgrundsatz ausgehöhlt

Was hindert eigentlich noch eine deutliche Anhebung der Einkommensteuer? Nicht viel. Der grundgesetzliche „Halbteilungsgrundsatz“, der dem Karlsruher Vermögensteuerbeschluss aus dem Jahre 1995 entstammt, ist durch Entscheidungen beider Senate des Bundesverfassungsgerichts ausgehöhlt worden. Eine Schutzfunktion hatte allerdings gerade in Deutschland immer das Argument der mittelbaren Belastung von Unternehmen.

Es gehörte zum guten Ton der Steuerpolitik, die Spitzenlast der Einkommensteuer mit Rücksicht auf die als Personengesellschaften verfassten Familienunternehmen niedrig zu halten. Diese Grenzen kommen dann reflexartig allen Einkommensteuerpflichtigen zugute - denn es wird im Grundsatz nicht zwischen betrieblichen und nichtbetrieblichen Einkunftsarten unterschieden. Lässt sich eine Anhebung des Einkommensteuertarifs noch verhindern, wenn der Staat auf den Steuerwettbewerb weniger Rücksicht nimmt und zugleich den gewerblichen Personenunternehmen einen symbolischen Vorzug durch Begünstigung nicht entnommener Gewinne anbietet?

Freiheitsanspruch vs. Gestaltungswille

Die Antwort führt zurück zu der Ausgangsfrage nach dem Verhältnis des Staates zu seinen Bürgern. Der Spitzensatz der Einkommensteuer ist das symbolträchtigste Signal der Steuerpolitik. Wie ein Seismograph bildet seine Entwicklung die Grenzlinie zwischen dem Freiheitsanspruch einer Gesellschaft und dem Gestaltungswillen der Politik ab. Ein erstarkender Staat, der - getragen von einer breiten politischen Mehrheit - den Vorrang des Öffentlichen vor dem Privaten betont, wird nicht aus einem allgemeinen liberalen Denken heraus den privaten Steuerpflichtigen schonen. Er wird den Steuerzugriff nur dann unterlassen, wenn ihn handfeste steuer- und wirtschaftspolitische Gründe oder zwingende verfassungsrechtliche oder europarechtliche Vorgaben hindern.

Der Vergleich zu den Vereinigten Staaten ist schlagend. Dort besteht ein nahezu vollständiger Konsens der Fachleute, dass Steuererhöhungen unvermeidlich sind, um dem drohenden Staatsbankrott vorzubeugen. Dabei wird zugleich betont, dass die Steuerquote der „Besserverdienenden“ gesteigert werden kann. Peter Diamond, Ökonomie-Nobelpreisträger des Jahre 2010, und Emmanuel Saez, einer der führenden jüngeren Steuerökonomen der Vereinigten Staaten, haben jüngst die positiven Haushaltseffekte deutlicher Steuererhöhungen für die sehr Reichen theoretisch begründet und empirisch belegt. Dennoch ist die politische Stimmung in den Vereinigten Staaten einer Steuererhöhung nicht günstig.

Die Krise darf nicht als Vorwand dienen

Anders in Deutschland. Auch wenn feststeht, dass schon jetzt die oberen 5 Prozent der Einkommensbezieher mehr als 40 Prozent zum Aufkommen der Einkommensteuer und Lohnsteuer beitragen, wird sich in Deutschland regelmäßig eine politische Mehrheit zu Lasten der „Besserverdienenden“ finden lassen. Dies befördert auch das unausrottbare Zerrbild einer Gesellschaft, in der die Nutzung steuerlicher Privilegien eine permanente „Umverteilung von Arm zu Reich“ ins Werk setzt - ein Bild, das durch die Gesetzgebung der letzten Jahrzehnte schon lange an Realität verloren hat.

Für die Steuerpolitik der kommenden Jahre bedeutet dies: Die Krise darf nicht als politischer Vorwand zur vorschnellen Erhöhung des Staatsanteils und zur Beschleunigung der Umverteilung dienen. Noch hat der Finanzminister die Neuverschuldung im Griff; weder eine Erhöhung der Einkommensteuersätze noch eine Wiederbelebung der Vermögensteuer sind durch die aktuellen Zahlen begründet. Mittelfristig müssen Ausgaben- und Einnahmepolitik korreliert und auf einen ausgeglichenen Haushalt gerichtet werden. Die Öffentlichkeit wird in Zukunft sehr genau beobachten müssen, ob eine Anhebung der Abgabenlast durch reale Haushaltszwänge verursacht wird oder ein erstarkender Staat die Grenzmarken zwischen privater Freiheit und öffentlicher Gestaltungsmacht neu definieren will.

Dann wird man die Diskussion um den Charakter unseres Gemeinwesens als auf die freie Entfaltung des Einzelnen gegründeten Staates mit offenem Visier führen können. Sie mündet in die in den Jahrzehnten des Wachstums verdrängte Frage nach dem Umfang und der Legitimation staatlicher Aufgaben.