Internationaler Währungsfonds (K)eine Regierung für die Weltwirtschaft

Seit Jahren wird - unter wechselnden Überschriften - über eine Reform des Internationalen Währungsfonds (IWF) diskutiert: Zunächst, im Nachgang zu den Finanzkrisen in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre, wurde der Bau einer "neuen Finanzarchitektur" ausgerufen. Darin sollte der Fonds ebenso ein tragender Pfeiler sein wie in den folgenden Überlegungen zur "künftigen Rolle des IWF", die vom damaligen geschäftsführenden Direktor Horst Köhler angestoßen wurden. Inzwischen ist auf Initiative von Köhlers Nachfolger Rodrigo Rato eine "mittelfristige Strategieüberprüfung" eingeleitet worden. Erste Ergebnisse und Vorschläge wird Rato dem Kreis der 184 Mitgliedsländer des IWF am Wochenende auf der gemeinsamen Frühjahrstagung von Fonds und Weltbank vorstellen.

Als bloße Fortführung langjähriger Diskussionen sollten Notenbankgouverneure und Finanzminister die Gespräche allerdings nicht verstehen. Vielmehr scheint zwei Jahre nach dem 60. Gründungsjubiläum die Zeit reif, um in grundsätzlicher Weise über Rolle und Aufgaben des IWF zu streiten und auch die Frage nach dem Fortbestand der Institution nicht von vornherein auszuklammern.

Aufgaben verloren

Vor dreieinhalb Jahrzehnten hat der IWF beim Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems fester Wechselkurse seine wichtigste Aufgabe verloren, Zahlungsbilanzschwierigkeiten einzelner Mitgliedsländer durch kurzfristige Kredithilfe zu überwinden. Gleichwohl fuhr der Fonds fort, bedrängten Ländern Finanzhilfe zu gewähren - in Milliardenhöhe, häufig auf lange Sicht und mit zweifelhaftem Erfolg. Hinzu kamen mit der Zeit eine Reihe anderer Betätigungsfelder, beispielsweise in der Entwicklungshilfe. Ganz zu Recht ist darum argumentiert worden, der IWF müsse sich auf seine Kernaufgaben beschränken, dürfe sich in der Kreditvergabe nicht verzetteln und müsse das Geschäft mit der Entwicklungshilfe der Geschwisterorganisation Weltbank überlassen. In diese Richtung sind einige Schritte unternommen worden, wirklich zufriedenstellen kann das Ergebnis aber nicht.

Eine neue Qualität erhält die Debatte aufgrund von Ereignissen der jüngeren Vergangenheit: Argentinien und Brasilien, zwei ehemalige Krisenländer, haben im vergangenen Jahr ihre Milliardenschulden beim IWF geraume Zeit vor der Fälligkeit getilgt. So erfreulich die Rückzahlung ist, den IWF bringt sie in Schwierigkeiten, weil ein geschrumpftes Kreditportfolio geringere Erträge generiert, um den laufenden Betrieb zu finanzieren. Die Türkei ist der einzig verbliebene Großschuldner des IWF mit offenen Verbindlichkeiten von rund 13 Milliarden Dollar.

Unabhängigkeit vom Fonds angestrebt

Hinzu kommt, daß zahlreiche asiatische Schwellenländer, allen voran China, inzwischen einen riesigen Berg eigener Währungsreserven angehäuft haben. Man mag die Wirtschaftspolitik, insbesondere die fortgesetzte Manipulation von Wechselkursen, die zu den hohen Dollar- und Euro-Beständen der asiatischen Notenbanken geführt haben, als falsch und unvernünftig kritisieren. De facto aber haben sich diese Länder ein ordentliches Polster geschaffen, um eine mögliche Finanzkrise auch ohne den Beistand der internationalen Gemeinschaft zu überstehen. Augenfälliger könnte der Bedeutungsverlust des Fonds gar nicht sein.

Als Argument für eine notwendige Existenz des Währungsfonds wird häufig angeführt, es bedürfe angesichts der zunehmend engeren Verflechtung der Weltwirtschaft und der damit verbundenen Risiken einer multilateralen Institution, die das "globale öffentliche Gut" eines "stabilen Finanz- und Währungssystems" bereitstelle. Das klingt gut und läßt sich leicht sagen. Doch nicht nur weist die Theorie der Kollektivgüter konzeptionell einige Schwächen auf, die Zweifel am mutmaßlichen Marktversagen und dem daraus abgeleiteten Ruf nach staatlichem Handeln nähren; insbesondere stellt sich die Frage, ob der IWF in der Lage ist oder in die Lage versetzt werden kann, die als notwendig und wünschenswert erachtete Stabilität des globalen Finanz- und Währungssystems zu sichern. Zahlreiche Mitglieder und auch die IWF-Führung sind zuversichtlich, daß dies gelingen kann.

Überwachung als neue Kernaufgabe?

Als unverzichtbar gilt in diesem Zusammenhang eine bessere Abstimmung nationaler Wirtschafts- und Finanzpolitiken zwischen Industrieländern und schnell wachsenden Schwellenländern. Der Bedarf einer verstärkten Koordination wird begründet mit "externen Effekten", die von der Politik eines Landes auf ein anderes Land oder eine Gruppe von Ländern ausgehen. Einen konkreten Anlaß bietet unter anderem China, das seit Jahren eine nennenswerte Aufwertung seiner Landeswährung Yuan verhindert und sich auf diese Weise Wettbewerbsvorteile auf dem Weltmarkt verschafft. Der hohe Exportüberschuß Chinas hat maßgeblich zur Entstehung der globalen Ungleichgewichte in den Leistungsbilanzen beigetragen, die vielfach als Bedrohung für die Finanzmärkte und die Weltwirtschaft insgesamt empfunden werden. Ratos Plan, die Überwachungsfunktion des IWF insbesondere in Wechselkursfragen zu stärken, zielt ebenso auf die Begrenzung solcher Risiken wie sein Vorschlag, den Fonds über die bilaterale Beratung seiner Mitglieder hinaus zu einem multilateralen Forum der Wirtschaftspolitik zu formen.

Doch Zweifel an den Erfolgsaussichten bestehen: Die Empfehlungen des Fonds, selbst eine unverhohlene Kritik an unsinnigen und gefährlichen Wechselkursarrangements, haben keine bindende Wirkung, wenn darüber nur auf Ministerebene im Lenkungsausschuß (IMFC) beraten wird. Solange ein Land nicht Finanzhilfe vom Fonds erhält, sind und bleiben die Möglichkeiten der Einflußnahme begrenzt. Daran läßt sich kaum etwas ändern. Die Mitglieder sollten darum keine große Energie darauf verschwenden, aus dem IWF eine schlagkräftige Regierung für die Weltwirtschaft schmieden zu wollen.