02.08.2004 · „Niemand verliebt sich in einen Binnenmarkt.“ Mit diesem Stoßseufzer hatte Jacques Delors wohl recht. Doch bilden die vier Freiheiten des Binnenmarktes den Kern der europäischen Integration.
Von Werner Mussler
© F.A.Z.
„Niemand verliebt sich in einen Binnenmarkt.“ Mit diesem Stoßseufzer hatte Jacques Delors, der frühere Präsident der Europäischen Kommission, wohl recht. Der Sex-Appeal des von vielen EU-Bürgern als technokratisch empfundenen, mit zentralistischer Gesetzgebung und Rechtsprechung verknüpften Projekts war nie besonders groß. Und dennoch: Soweit die Geschichte der EU eine Erfolgsgeschichte war, verdankt sie dies dem Binnenmarkt. Er hat die wirtschaftliche wie die politische Integration vorangebracht und den EU-Bürgern beträchtliche Vorteile verschafft - auch wenn es ihnen nicht immer bewußt ist.
Offiziell existiert der "Binnenmarkt ohne Grenzen" erst seit 1993, seit dem amtlichen Abschluß des Binnenmarktprogramms, das die Europäische Kommission 1985 mit einem Weißbuch initiiert hatte. Damals wurden die Grenzen innerhalb der EU abgeschafft. Die Grundlagen für den Binnenmarkt waren freilich schon im Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) von 1958 gelegt worden. Der dort normierte "Gemeinsame Markt" unterschied sich in seiner Struktur nicht vom heutigen Binnenmarkt. Das Weißbuch war 1985 vor allem ein politisches Signal, mit dem die damals vorherrschende "Eurosklerose" überwunden und die praktischen Hindernisse beseitigt werden sollten, die dem Gemeinsamen Markt immer noch im Weg standen.
Vier mal Freiheit
Der EWG-Vertrag enthält die vier wirtschaftlichen Grundfreiheiten, die bis heute den Kern der europäischen Integration bilden. Sie sollen den freien Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr gewährleisten. Zunächst waren die Vertragsartikel nicht mehr als ein paar abstrakte Grundsätze. Vor allem dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) ist es zu verdanken, daß die Grundfreiheiten echte Freiheitsrechte geworden sind. Sie gelten nicht nur für die Unternehmen, sondern als einklagbare Grundrechte auch für alle EU-Bürger. Bis heute sind die Grundfreiheiten freilich nicht überall vollständig durchgesetzt.
Am weitesten verwirklicht ist der freie Warenverkehr. Die meisten innergemeinschaftlichen Handelsbeschränkungen existieren nicht mehr. Zölle wurden innerhalb der EWG schon in den sechziger Jahren abgeschafft, und seit der Einführung des Binnenmarktes gibt es auch keine Grenzkontrollen mehr. Daß die Unternehmen davon erheblich profitiert haben, wissen sie selbst am besten - eine Ausnahme bilden nur jene Unternehmen, die vorher unter der Protektion nationalstaatlicher Gesetzgebung standen. Aber auch die Bürger sind die Nutznießer des freien Warenverkehrs. Er hat ihnen eine größere Palette hochwertiger Waren beschert, die längst selbstverständlich geworden sind; auf vielen Märkten sind zudem die Preise gesunken. Nach der Abschaffung der Zölle war die weitere Liberalisierung des Warenverkehrs zunächst ins Stocken geraten, weil zahlreiche nichttarifäre Handelshemmnisse bestehengeblieben waren - vor allem nationale Regulierungen, die ausländische Anbieter daran hinderten, ihre Produkte im jeweiligen Land abzusetzen. Die Kommission sah irgendwann ein, daß sie nicht sämtliche Regulierungen würde harmonisieren können. Also setzte sie verstärkt auf den Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung nationaler Regulierungen. Er besagt, daß Unternehmen nur die Vorschriften des Staates erfüllen müssen, in dem sie angesiedelt sind, um ihre Waren überall absetzen zu können. Dadurch vereinfachte sich der grenzüberschreitende Handel stark.
Der EuGH öffnet die Märkte
Vorgezeichnet wurde diese Entwicklung von der Rechtsprechung des EuGH, der in mehreren Urteilen feststellte, daß nationale Regulierungen rechtswidrig waren, die handelsbeschränkend wirken - und daß eine Ware, die in einem Mitgliedstaat rechtmäßig hergestellt wurde, innerhalb der EU auch überall abgesetzt werden kann. Parallel zur verstärkten Anwendung der gegenseitigen Anerkennung nahm freilich auch die Harmonisierung zu. Zwischen 1986 und 1992 wurden 280 neue europäische Rechtsvorschriften verabschiedet, die alle der Rechtsangleichung und so dem Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse dienen sollten. Die Gelehrten streiten sich bis heute, ob sie zur Vollendung des Binnenmarktes alle nötig waren.
Weit fortgeschritten ist auch der freie Personenverkehr innerhalb der EU. Er drückt sich nicht nur darin aus, daß jeder EU-Bürger die meisten Binnengrenzen der Union ohne Grenzkontrollen überschreiten kann. Arbeitnehmer genießen heute auch innerhalb der EU weitgehende Freizügigkeit in der Wahl ihres Arbeitsplatzes; zudem können sich natürliche wie juristische Personen in einem anderen EU-Staat niederlassen, um dort eine selbständige Tätigkeit zu gleichen Bedingungen wie Inländer auszuüben.
Ein Markt, der nie vollendet ist
Vollendet ist der Binnenmarkt freilich nicht. Die Kommission beklagt vor allem Defizite im Dienstleistungsverkehr. Vor allem im Finanzdienstleistungs- und im Verkehrssektor seien die nationalen Märkte noch nicht so stark geöffnet wie gewünscht. In vielen Bereichen scheitert die Vollendung des Binnenmarktes auch an der Umsetzung von EU-Richtlinien in nationales Recht (F.A.Z. vom 27. Juli).
Komplett vollendet in dem Sinne, daß in der gesamten EU genau dieselben Marktbedingungen herrschen, wird der Binnenmarkt freilich ohnehin nie sein. Auch im nationalen Maßstab sind weder die Preise auf den Gütermärkten noch die Löhne auf den Arbeitsmärkten völlig homogen, nicht einmal die Rechtsvorschriften sind es. Dennoch hat der Binnenmarkt meßbare Integrationsfortschritte gebracht - bei allen von Ökonomen immer wieder betonten Schwierigkeiten, diese zu messen. Der von der Kommission berechnete Binnenmarktindex, der sich an einer Vielzahl von Indikatoren wie der Preisentwicklung in einzelnen Sektoren, dem Wachstum von Handel und Direktinvestitionen innerhalb der EU orientiert, ist seit seiner ersten Erhebung 1994 stetig gestiegen. Auch ein anderes Integrationsmaß, die Konvergenz der Verbraucherpreise in der EU, deutet auf eine zunehmende Integration - allerdings deutet sie auch darauf hin, daß die Unterschiede beträchtlich geblieben sind.
Spekulative Rechnungen
Ähnlich schwer wie die Integrationswirkungen des Binnenmarktes lassen sich seine Auswirkungen auf Wachstum und Arbeitsmarkt erfassen. Nach Schätzungen der Kommission wurde zwischen 1992 und 2002 ein Wohlstandsgewinn - gemessen am zusätzlich erwirtschafteten Bruttoinlandsprodukt - von 877 Milliarden Euro erwirtschaftet. Solche Rechnungen sind freilich spekulativ. Das gilt auch für die von der Brüsseler Behörde aufgestellten Arbeitsmarktberechnungen: Seit 1992 seien in der EU etwa 2,5 Millionen Arbeitsplätze geschaffen worden, "was ohne die Öffnung der Grenzen nicht möglich gewesen wäre", schreibt die Kommission. In der Tendenz dürfte diese Aussage stimmen - aber wie viele Arbeitsplätze wirklich dem Binnenmarkt zu verdanken sind, ist kaum zu berechnen. Ein wenig genauer lassen sich andere Entwicklungen dem Binnenmarkt zuschreiben. So hat die Öffnung der bis dato geschlossenen nationalen Märkte zweifellos dazu beigetragen, daß etwa die Telekommunikations- oder die Flugtarife deutlich gesunken sind. Davon haben alle Bürger etwas. Die genannten Liberalisierungswirkungen waren nur erzielbar, weil die EU - vor allem die Kommission - in der Binnenmarktgesetzgebung viel zu sagen hat. Gerade in diesem Feld hat sie ihr Initiativmonopol häufig genutzt - und dabei oft genug den Widerstand der Mitgliedstaaten hervorgerufen, die ihre Märkte oft nicht öffnen wollten. In Rechtskonflikten stand ihr meist der EuGH bei.
Auch wenn sich die Wohlfahrtswirkungen des Binnenmarktes schlecht berechnen lassen, sie sind unbestritten. Und unabhängig davon wissen die EU-Bürger die vier Freiheiten nicht nur aus wirtschaftlichen Gründen zu schätzen. Mehr als jeder politische Integrationsversuch "von oben" haben die Freiheitsrechte ein Zusammenwachsen Europas "von unten" ermöglicht. Zwar hat sich niemand in den Binnenmarkt verliebt. Aber missen möchte ihn auch niemand mehr - weil er längst zur Selbstverständlichkeit geworden ist.
Die Macht der EU 1 Binnenmarkt
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