Internationale Klimaverhandlungen sind ein zähes Geschäft. Die Klimagipfel von Kopenhagen, Cancún und Durban haben nicht den erhofften Durchbruch erbracht. Zwar hat die Klimadiplomatie einen Verhandlungsprozess in Gang gesetzt, der bis zum Jahr 2020 zu einem global verbindlichen Klimaschutzabkommen führen soll - von einem effektiven Klimaschutz ist die Staatengemeinschaft jedoch noch weit entfernt.
Zwar sind einige Staaten freiwillige Selbstverpflichtungen eingegangen, die jedoch für einen ehrgeizigen Klimaschutz zu gering sind. Bliebe es bei diesen Selbstverpflichtungen, würde bis zum Ende des Jahrhunderts die globale Mitteltemperatur um mindestens 3,5 Grad Celsius steigen. Niemand weiß genau, welche Folgen ein solcher Temperaturanstieg hätte, es ließen sich aber erhebliche Risiken nicht mehr ausschließen: Das Abschmelzen der Eisschilde, das Absterben des Regenwaldes, die Versauerung der Ozeane, die Zunahme von Dürren und Überschwemmungen sind für die Weltgemeinschaft große Risiken.
Die Formel vom grünen Wachstum
Kein Wunder also, dass das Vertrauen in die Klimapolitik geschwunden ist und viele nun darauf hoffen, das Klimaproblem könne auch ohne ein internationales Klimaschutzabkommen gelöst werden. Mit der Formel vom grünen Wachstum soll die öffentliche Debatte um den Klimaschutz nun neu geführt werden: Der Umbau der Energieversorgung, so die Behauptung, lohne sich auch ohne Klimaschutz. Grüne Technologien beeinträchtigten das Wirtschaftswachstum nicht. Im Gegenteil - sie würden es sogar befördern. Das Klimaproblem werde dann nebenher gelöst - ohne den Umweg über internationale Verhandlungen.
Diese Einschätzung wird zum Beispiel in einem kürzlich erschienenen Bericht des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (Unep) und der Enquetekommission der Bundesregierung diskutiert. Die Formel vom grünen Wirtschaftswachstum ruht auf drei Säulen: Erstens dass die fossilen Energieträger bald zur Neige gehen, zweitens, dass erneuerbare Energien aufgrund von Lerneffekten bald günstiger als fossile Energieträger sein werden, und drittens, dass drastische Verbesserungen der Energieeffizienz zu geringen ökonomischen Kosten erreichbar sind.
Diese drei Annahmen sind jedoch höchst problematisch, und es wäre für die Klima- und Energiepolitik fatal, würden diese drei Hypothesen Teil eines politischen Mantras, um den gewaltigen politischen Herausforderungen einer globalen Klimapolitik auszuweichen. Unverzichtbar ist vielmehr ein Ordnungsrahmen, der die nötigen Anreize setzt - so mühsam dieser auch zu erreichen ist. Grünes Wachstum kann einen solchen Ordnungsrahmen nicht ersetzen. Es kann jedoch helfen, ihn zu schaffen.
Rohstoffknappheit könnte innovative Technologien fördern
Einige Beobachter hegen die Hoffnung, die Knappheit von Kohle, Öl und Gas werde die Weltwirtschaft zum Umstieg auf kohlenstoffarme Technologien, vor allem auf die erneuerbaren Energien, zwingen. In diesem Zusammenhang wird immer wieder darauf hingewiesen, dass trotz der Wirtschaftskrise der Ölpreis relativ konstant bei mehr als 100 Dollar verharrt. Zwar spricht vieles dafür, dass die Zeit des billigen Öls zu Ende geht. Es wäre jedoch ein fataler Fehlschluss, wollte man daraus ableiten, damit ginge auch schon das Zeitalter der fossilen Energieträger zu Ende. Denn wenn Öl knapper wird und der Ölpreis steigt, steigen auch die Investitionen in die Suche und Ausbeutung neuer Ölfelder, und der Abbau der Ölsande und sogar die Verflüssigung von Kohle als Ersatz für Öl werden rentabel.
Der steigende Ölpreis hat in den vergangenen fünf Jahren auch den Gaspreis steigen lassen, wodurch die Kohle in der Verstromung im Wettbewerb mit dem Gas wieder wirtschaftlich geworden ist. Durch den Anstieg des Ölpreises sind die Emissionen also tendenziell eher gestiegen. Die Daten zeigen deutlich, dass eine Einheit Primärenergie heute mit mehr Kohlendioxid-Emissionen als noch vor fünf Jahren produziert wird.
Die Hoffnung, ein steigender Ölpreis würde zu einer Entkoppelung von Wirtschaftswachstum und Emissionen führen, ist darum illusionär, weil Kohle ein Substitut für Öl ist. Die Menschheit hat noch 15000 Milliarden Tonnen fossile Rohstoffe, insbesondere Kohle, im Boden. Weltweit hat bereits eine Kohlerenaissance begonnen. Je früher das Zeitalter des billigen Öls zu Ende geht, umso schneller wird die Weltwirtschaft in eine Kohlerenaissance katapultiert.
Geschwindigkeit der Kostenreduktion ist entscheidend
Manche Vertreter des grünen Wachstums sind der Ansicht, dass die erneuerbaren Energien rasch billiger werden könnten als Kohle, Gas und Öl. Es würde sich dann einfach nicht mehr lohnen, die fossilen Energieträger zu nutzen. Zwar hat es bei den erneuerbaren Energien in den vergangenen Jahren deutliche Kostenreduktionen gegeben. Derzeit macht ihr Anteil am globalen Primärenergieverbrauch aber nur 12 Prozent aus, wobei etwa die Hälfte davon auf die Nutzung traditioneller Biomasse entfällt. Die Frage ist nicht, ob die Kosten der erneuerbaren Energien sinken, denn dieser Effekt ist anhand der beobachteten Lernkurven nicht von der Hand zu weisen. Die Frage ist, ob sie schnell genug sinken, so dass wir bald keine fossilen Energieträger nutzen werden.
Die Antwort nahezu aller Szenarienrechnungen lautet: Nein, die Kostenreduktionspotentiale der erneuerbaren Energien werden nicht ausreichen, um die Nutzung fossiler Energieträger so schnell einzuschränken, dass dies wie von selbst zu einem ambitionierten Klimaschutz führt. Dies liegt zum Teil auch daran, dass sinkende Kosten für erneuerbare Energien sich auch auf die Preise fossiler Ressourcen auswirken. Werden diese weniger knapp, sinkt ihr Preis, was sich wiederum in einer erhöhten Nachfrage niederschlägt.
Nun könnten die weltweiten Emissionen auch durch eine drastische Steigerung der Energieeffizienz gesenkt werden. Eine Energieeffizienz-Revolution, so wird argumentiert, würde sich schon zu heutigen Preisen und Kosten rechnen. Richtig daran ist, dass sich die Energieeffizienz in den vergangenen zwanzig Jahren weltweit verbessert hat, zwischen 1990 und 2010 um durchschnittlich etwa 1,6 Prozent pro Jahr. Richtig ist auch, dass zahlreiche Investitionen in die Energieeffizienz, etwa Gebäudedämmung oder die Förderung des öffentlichen Nahverkehrs, bereits heute rentabel sind. Allerdings wurden diese Energieeffizienzsteigerungen in der Vergangenheit regelmäßig durch das Wirtschaftswachstum überkompensiert, so dass sie nur begrenzt zu einer Verringerung der Nachfrage nach fossilen Energieträgern beigetragen haben.
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Grünes Wachstum allein ist also nicht geeignet, die internationalen Klimaverhandlungen zu ersetzen. Es ist eine Illusion, auf einen grünen Deus ex Machina zu hoffen, der gewissermaßen das Klimaproblem als willkommene Nebenwirkung von wachstumsfördernden Maßnahmen löst, die nicht auf den Klimaschutz abzielen. Diese Illusion ist verständlich, denn in der Tat haben sich die internationalen Klimaverhandlungen im Detail verloren.
Aber sind die Aussichten auf eine Klimapolitik wirklich so schlecht? Wir wollen zeigen, dass sie dies nicht sind und grünes Wachstum als Komplement zum Verhandlungsprozess durchaus sinnvoll sein kann. Bis 2020 kann ein vernünftiger ordnungspolitischer Rahmen geschaffen werden, in dem eine ambitionierte internationale Klimapolitik gelingen kann.
Die Chancen und Probleme der internationalen Klimapolitik werden sofort verständlich, wenn man sich vor Augen führt, was sie langfristig leisten muss: Der Deponieraum der Atmosphäre muss begrenzt werden. Im Augenblick wird diese von den Emittenten als „Niemandsland“ betrachtet - sie können sie kostenlos nutzen.
Rückblick auf bisherige Klimaverhandlungen
Wenn die Menschheit das beim Klimagipfel in Kopenhagen 2007 formulierte 2-Grad-Ziel mit einer hohen Wahrscheinlichkeit erreichen will, dann müssen die Emissionen, die bis zum Jahr 2050 noch in der Atmosphäre abgelagert werden, auf eine Menge zwischen etwa 750 und 1100 Gigatonnen CO2 begrenzt werden. Hierbei hängt die genaue Menge erstens davon ab, wie sich die Emissionen anderer Treibhausgase entwickeln werden - wie beispielsweise Methan oder Lachgas - und zweitens davon, welche technischen Möglichkeiten es in Zukunft geben wird, der Atmosphäre bereits emittiertes CO2 wieder zu entziehen.
Bei 33 Gigatonnen globaler Emissionen an CO2 im Jahr 2010 und anhaltender Wachstumsrate wäre die Deponie in wenigen Dekaden voll. Nun lagern aber noch 15000 Gigatonnen CO2 in Form von Kohle, Gas und Öl im Boden. Wird der Deponieraum begrenzt, können also die fossilen Ressourcen nur noch in begrenztem Umfang genutzt werden. Damit werden aber die Vermögensbestände der Besitzer von Kohle, Öl und Gas entwertet - ihre Renteneinkommen werden abgeschmolzen. Wird durch eine CO2-Steuer oder durch den Emissionshandel die Nutzung der Deponie begrenzt, entsteht eine Klimarente, um deren Verteilung die Staaten kämpfen.
Die Klimaverhandlungen sind darum so schwierig, weil sie einen zweifachen Verteilungskonflikt zu lösen haben: Erstens werden sie von den Akteuren blockiert, die um ihre Ressourcenrenten fürchten. Zweitens wollen auch diejenigen Länder, die langfristig von einem internationalen Klimaschutz profitieren würden, ihren Anteil an der Klimarente erhalten, beispielsweise durch eine für sie vorteilhafte Verteilung der Emissionsrechte im Rahmen eines globalen Emissionshandels.
Wie der Austritt Kanadas aus dem Kyoto-Protokoll einen Tag nach Ende der letzten Klimakonferenz in Durban zeigt, gibt es immer einen Anreiz für Staaten, sich als Trittbrettfahrer zu verhalten. Wenn alle dies tun, wird es zu keinem globalen Abkommen kommen: Aus nationalstaatlicher Schläue wird am Ende kollektive Dummheit. Dennoch sollte man aus diesen Analysen nicht den Schluss ziehen, internationale Klimapolitik sei notwendigerweise zum Scheitern verurteilt. Man wird jedoch auf mehreren Ebenen zugleich ansetzen müssen, um Anreize und Sanktionen zu schaffen, welche die Vermeidungskosten senken und Verteilungskonflikte entschärfen.
Klimapolitik auf internationaler Ebene
Auf internationaler Ebene wird es darum gehen, den völkerrechtlichen Rahmen abzustecken, in dem die einzelnen Nationalstaaten Verpflichtungen übernehmen. Die Grundsätze der Lastenverteilung und die Unterstützung von Entwicklungsländern werden auf dieser Ebene ebenso geklärt werden müssen wie die Einführung von Sanktionen, die einen Schutz gegen trittbrettfahrende Nationalstaaten entfalten könnte.
Einer der ermutigendsten Fortschritte der letzten Verhandlungsrunden im Kontext der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen UNFCCC war die Zusage der Industriestaaten, bis zum Jahr 2020 eine Summe von jährlich 100 Milliarden Dollar für Klimaschutz in Entwicklungs- und Schwellenländern zu mobilisieren. Damit könnten wichtige erste Schritte zur Transformation der Energiesysteme der Empfängerländer unternommen werden. Hierbei gilt das Augenmerk in erster Linie technologiepolitischen Instrumenten, wie zum Beispiel der Subvention erneuerbarer Energien oder der Kohlenstoffabscheidung und -speicherung, sowie Demonstrationsprojekten, die an die lokalen Gegebenheiten angepasst sind.
Ein weiterer zentraler Punkt ist der Waldschutz. Dieser bietet nicht nur eine vergleichsweise kostengünstige Vermeidungsoption, sondern kann einen über die Klimapolitik hinausgehenden Zusatznutzen entfalten, beispielsweise die Erhaltung der Artenvielfalt und der Lebensgrundlage lokaler Gemeinschaften. Die Förderung sogenannter „nationally appropriate mitigation actions“ etwa durch den Green Climate Fund können hier hilfreich sein, um Emissionsminderungen zu erzielen, die im Einklang mit nationalen Entwicklungszielen stehen. Damit dieser wichtige Schritt in Richtung effektiven Klimaschutzes unternommen werden kann, müssen die zugesicherten Finanzmittel natürlich auch bereitgestellt werden, und es bedarf geeigneter Anreizsysteme, um ihre effiziente Verwendung zu gewährleisten.
Die regionale, nationale und lokale Ebene
Auf regionaler Ebene könnten neu entstehende Emissionshandelssysteme so ausgestaltet werden, dass sie zu einem späteren Zeitpunkt miteinander verknüpft werden können. Das europäische Emissionshandelssystem sollte verbessert werden, indem alle Sektoren einbezogen werden - also auch der Transport- sowie der Gebäudebereich. Angesichts der geplanten Emissionshandelssysteme in Kalifornien, in China und in anderen OECD-Staaten wie etwa Australien und Südkorea ist die Verknüpfung solcher regionaler Systeme eine vielversprechende Option zur Minderung von Klimaschutzkosten. Mit der Icap-Initiative - der International Carbon Action Partnership - wurde auf Anregung Deutschlands und Kaliforniens eine Plattform gegründet, die solche Verknüpfungen durch einen Dialog auf operativer Ebene vorbereiten soll.
Auf nationaler Ebene können Subventionen für fossile Energieträger - weltweit immerhin rund 400 Milliarden Dollar im Jahr 2010 - abgebaut und zur Förderung lernender erneuerbarer Energien verwendet werden. Laut Berechnungen der OECD könnte ein Abbau dieser Subventionen bis 2050 zu einer Senkung der weltweiten Treibhausgasemissionen von bis zu 10 Prozent führen. Deutschland kann mit einer erfolgreichen Energiewende zeigen, dass sich Wohlstand und Emissionswachstum entkoppeln lassen.
Die lokale Ebene wurde in der klimapolitischen Debatte bisher sträflich vernachlässigt. Allein durch die Nutzung der bereits bestehenden Energie- und Transportinfrastrukturen werden bei normaler Nutzungsdauer in den nächsten 50 Jahren beinahe 500 Milliarden Tonnen Kohlendioxid emittiert werden. Gerade in Asien und Afrika wird in den kommenden Jahren zusätzliche Infrastruktur im großen Maßstab aufgebaut werden. Hier wird es darauf ankommen, diese so kohlenstoffarm wie möglich zu gestalten, da sie in der Regel den Spielraum für Emissionssenkungen für mehrere Dekaden festlegt. Die Städte sind hier die entscheidenden Spieler, die durch öffentlichen Nahverkehr, Stadtplanung und Umbau der Gebäudeinfrastruktur die Emissionen drastisch senken können. Während bei Diskussionen rund um den Klimaschutz meist die Reduktion von CO2-Emissionen im Mittelpunkt steht, spielen Aerosole - winzige Partikel in Abgasen - auf lokaler Ebene ebenfalls eine große Rolle. Die Bekämpfung lokaler Luftverschmutzung kann hier eine wichtige Dynamik für die Klimapolitik entfalten. Neueste Schätzungen gehen davon aus, dass Maßnahmen zur Reduktion des Aerosol-Austoßes den zukünftigen Anstieg der globalen Mitteltemperatur um bis zu 0,5 Grad verringern könnten.
Erste Schritte auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene können die Verhandlungen auf internationaler Ebene erleichtern, weil sie die Kosten der Emissionsvermeidung senken. Aber auch das Umgekehrte gilt: Die Klimapolitik auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene kann nur erfolgreich sein, wenn es am Ende zu einem globalen Abkommen kommt. Am Ende bedarf es eines ordnungspolitischen Rahmens, in dem die Nutzung der Atmosphäre einen Preis bekommt und in dem die Nutzungsrechte fair verteilt werden und gehandelt werden können. In diesem ordnungspolitischen Rahmen kann das grüne Wachstum eine sinnvolle Rolle spielen: Energieeffizienz und kohlenstofffreie Energien führen dann tatsächlich zu einer Verminderung der Emissionen, wenn die Nutzung des Deponieraums begrenzt wird.
Wohlstand und Klimapolitik könnten versöhnt werden
Kommt der globale Klimavertrag zustande, wird das grüne Wirtschaftswachstum helfen, Wohlstand und Klimapolitik zu versöhnen. Dies ist auch dringend nötig, wenn man bedenkt, dass gegenwärtig weltweit etwa 1,5 Milliarden Menschen noch nicht einmal Zugang zu Elektrizität haben und 2,7 Milliarden gezwungen sind, ihr Leben ohne saubere Energiequellen für Heizen und Kochen zu fristen. Selbst wenn sich die industrialisierten Gesellschaften vom Wachstum als wirtschaftspolitischem Leitbild verabschieden, wäre ein Konsumverzicht, der den Entwicklungs- und Schwellenländern abgefordert würde, ethisch nicht vertretbar.
Es gibt viele Befürchtungen, dass die Schaffung eines ordnungspolitischen Rahmens zu lange dauern und somit das 2-Grad-Ziel verfehlt werden könnte. Diese Befürchtung ist zwar berechtigt, jedoch sind selbst ambitionierte Klimaschutzziele auch mit einer Verzögerung bis 2020 noch möglich - wenn auch zu deutlich höheren Kosten. Das entscheidende Verdienst der letzten Verhandlungsrunde in Durban liegt darin, dass die Erwartungen stabilisiert wurden, dass es zu einem internationalen Klimavertrag kommen wird.
Daher werden die Investoren bereits heute zukünftige CO2-Preise zumindest als Möglichkeit in ihre Investitionsrechnung mit einbeziehen, weil es für sie glaubhaft ist, dass es mit einer ernstzunehmenden Wahrscheinlichkeit zu einem internationalen Abkommen kommen wird. Der globale Klimavertrag wird spät kommen, aber er wird - eine kluge und realistische Klimapolitik vorausgesetzt - nicht zu spät kommen, um gefährlichen Klimawandel abzuwenden.
