Ideengeschichte Die Liberalen und der Staat

Gut zwei Jahrzehnte nach dem Untergang des Sozialismus, der an sich selbst scheiterte, steckt der damals triumphierende Marktliberalismus in einem Tal der Zweifel. In den Augen seiner Kritiker hat er sich völlig diskreditiert. Die Finanzkrise sei wie der Fall der Mauer - diesmal ein Menetekel für den Neoliberalismus, meint Joseph Stiglitz, Ökonomie-Nobelpreisträger und Globalisierungskritiker. Nach Ansicht der Mehrheit der Intellektuellen, die dem „entfesselten Markt“ immer misstraut hat, ist es dessen destruktive Dynamik, die erst die Weltwirtschaft, dann die Staatsfinanzen, ja sogar die Demokratie gefährdet.

Der Liberalismus ist nicht unschuldig an seiner misslichen Lage. Zu viele seiner Anhänger haben in den vergangenen Jahrzehnten die Theorie von Markt simplifiziert und zu einer Apologie verflacht. Die Funktionsweise des Marktes als eines dezentralen Koordinators wirtschaftlicher Aktivitäten, der notwendige Rahmen sowie das Verhältnis von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft sind von den großen liberalen Denkern über die Jahrhunderte nuanciert und auch kontrovers diskutiert worden. Den Liberalismus im Singular gibt es eigentlich gar nicht, sondern verschiedene Liberalismen aus unterschiedlichen philosophischen Traditionen. Vor allem zur Frage der Rolle des Staates gibt es weitreichende Unterschiede zwischen dem klassischen Liberalismus und den „neoliberalen“ Schulen in Freiburg, Wien und Chicago im zwanzigsten Jahrhundert.

Adam Smith und der „Wohlstand der Nationen“

Unsere Reise in die Ideengeschichte führt uns zunächst ins Schottland des achtzehnten Jahrhunderts. Adam Smith (1723 bis 1790), der Gründervater der marktliberalen Wirtschaftstheorie, führt mit seinem epochalen Werk „Der Wohlstand der Nationen“ einen Frontalangriff auf den damals praktizierten Merkantilismus, ein interventionistisches und protektionistisches Wirtschaftssystem. Smith erkennt, dass diese Politik zwar den privilegierten Herstellern und Händlern hilft, aber nicht den Gesamtwohlstand erhöht. Stattdessen fordert er Freihandel. Nicht der Staat kennt die produktivste Verwendung der Ressourcen, vor allem des Faktors Arbeit, sondern jeder einzelne Wirtschaftende weiß eher, wo wirtschaftliche Vorteile und Verbesserungsmöglichkeiten liegen.

Wer sein Kapital so einsetzt, dass es für ihn den höchsten Ertrag bringt, steigert das Volkseinkommen. Markt und Wettbewerb sorgen wie eine „unsichtbare Hand“ für eine höhere Allokationseffizienz. Sie kanalisieren das einzelwirtschaftliche Gewinnstreben in die Richtung des allgemeinen Nutzens. Der Wohlstand der Nationen wächst durch steigende Produktivität, durch Arbeitsteilung und Spezialisierung, die umso tiefer geht, je größer die Märkte werden. Damit ist Smith ein früher Theoretiker der wohlstandssteigernden Effekte der Globalisierung.

Die Rolle des Staates sieht er eng begrenzt: Verteidigung und innere Sicherheit, eine Justiz, die Eigentums- und persönliche Rechte schützt, Infrastruktur sowie das Schulwesen zählt er zu den Kernaufgaben des Staates. Ansonsten fordert Smith staatliche Zurückhaltung. Sein wirtschaftspolitisches Programm, das „System der natürlichen Freiheit“, entspricht jenem „Laissez-faire“, das im neunzehnten Jahrhundert zum Schlachtruf der Wirtschaftsliberalen wird. Gewerbe werden dereguliert, Märkte geöffnet. Nur die steile wirtschaftliche Entwicklung während der „Industriellen Revolution“ ermöglicht es, die rasant steigende Bevölkerung zu ernähren. Nach Überzeugung von Richard Cobden, dem großen Freihandelsaktivisten, förderte der internationale Handel auch den Frieden.

Der Aufklärung und antiken, stoischen Ideen entsprechend, hatte Smith die Vorstellung, dass Markt und Wettbewerb gleich einer kosmischen Gesetzeskraft zu optimalen Ergebnissen und einem Ausgleich der Interessen führen. Natürlich weiß er um die Versuchung, den Wettbewerb auszuschalten. Geschäftsleute träfen sich, um eine „Verschwörung gegen die Öffentlichkeit“ zu verabreden - um Kartelle und Monopole zu errichten. Der Staat solle so etwas auf keinen Fall unterstützen, etwa durch Privilegien und Protektionismus. Doch die Anhänger des klassischen Liberalismus sehen auch keine Notwendigkeit für eine staatliche Bekämpfung von Kartellen oder Gesetze zum Schutz des Wettbewerbs. Denn je größer der Markt, desto instabiler sind Kartelle, weil Preisvereinbarungen von einzelnen Teilnehmern unterlaufen werden.

Viele Intellektuelle sehen den Marktoptimismus skeptisch

Der klassische Liberalismus ist grundsätzlich optimistisch hinsichtlich der dynamischen Selbsterhaltungskraft des Wettbewerbs. Aus dieser Überzeugung, so merkte Jakob Viner vor fünfzig Jahren in seinem Essay „The intellectual history of Laissez-faire“ kritisch an, erklärt sich, dass es keine Anti-Kartell-Gesetzgebung gibt. Weder der Markt noch die Regeln des Wettbewerbs sind statische Institutionen, die vom Gesetzgeber „erfunden“ werden, sondern sie bilden sich nach Ansicht der schottischen Aufklärung in einem evolutionären Prozess. Friedrich August von Hayek nennt die daraus resultierenden Ergebnisse später „spontane Ordnung“.

Viele Intellektuelle stehen diesem Marktoptimismus skeptisch gegenüber. Nach 1929 erschüttert die Große Depression die Weltwirtschaft und die liberale Philosophie. Die Marktwirtschaft scheint in unrettbarem Niedergang. Immer mehr Länder setzen auf staatliche Eingriffe. Sie sollen die Massenarbeitslosigkeit bekämpfen, den Verfall der Preise stoppen und die chaotische Wirtschaft steuern und beleben.

Die Freiburger Schule

Eine Gruppe deutscher Ökonomen und Juristen, die bald „Neoliberale“ oder „Ordoliberale“ genannt werden, sieht die Ursachen der Wirtschaftskrise anders als die Kapitalismuskritiker - nicht in inhärenten Defekten der Marktwirtschaft und des Wettbewerbs, sondern in ihrer Degenerierung durch staatliche Eingriffe und einen falschen Ordnungsrahmen. Die Freiburger Schule bildet sich um den Ökonomen Walter Eucken (1891 bis 1950) und den Juristen Franz Böhm (1895 bis 1977), zuvor Referent für Kartellfragen im Reichswirtschaftsministerium. Ihre Forschung zielt darauf, das Problem wirtschaftlicher und politischer Macht zu erfassen und sie zu minimieren, da sie Gefahren für eine freiheitliche Gesellschaft darstellen.

Deutschland ist zu dieser Zeit ein Land mit einer hochgradig kartellierten und konzentrierten Wirtschaft, seit private Marktabsprachen 1897 für rechtsverbindlich erklärt worden waren und in der Weimarer Republik lediglich der „Missbrauch“ von Kartellvereinbarungen untersagt war. Die Zahl der Kartelle in der Industrie, im Handel und in der Finanzbranche wird Mitte der zwanziger Jahre amtlich auf 2500 geschätzt. Für die Freiburger ist dies ein hochgefährlicher Prozess.

In einem Aufsatz 1932 beschreibt Eucken, ein tiefer und protestantisch-ernster Denker, den resultierenden „Verflechtungsprozess“ von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Indem der postliberale Staat punktuell in den Wirtschaftsablauf interveniert, Preise kontrolliert, Subventionen verteilt, Schutzzölle errichtet, ruft er politischen Lobbyismus der betroffenen Gruppen hervor. Es gelingt ihnen, ihre Sonderinteressen durchzusetzen. Der intervenierende Staat wird zur Beute der Interessengruppen. Er verliert an ordnender Potenz und gerät schließlich mit der Wirtschaft in die Krise.

Wilhelm Röpke (1899 bis 1966), einer der wortgewaltigen Mitstreiter der Ordoliberalen, spricht von „monopolistisch-interventionistischer Erstarrung“ (ein Begriff, der an Mancur Olsons „institutionelle Sklerose“ erinnert). Kartellistische Konzentration und Interventionen hemmen den Preismechanismus, die Selbstkoordination wird unmöglich. Abhilfe könnte ein Staat schaffen, der den Wettbewerb verteidigt. Alexander Rüstow (1885 bis 1963), damals Chefvolkswirt des Maschinenbauverbandes VDMA, wirbt 1932 vor dem Verein für Socialpolitik für einem „neuen Liberalismus“, der sich vom „Laissez-faire“ deutlich absetze. „Der neue Liberalismus jedenfalls, der heute vertretbar ist und den ich mit meinen Freunden vertrete, fordert einen starken Staat, einen Staat oberhalb der Wirtschaft, oberhalb der Interessenten, da, wo er hingehört.“

Eine staatlich garantierte Wettbewerbsordnung zu schaffen, ist für die Freiburger nicht nur ein ökonomischer Imperativ, sondern auch eine ethische Notwendigkeit. Nur eine Wettbewerbswirtschaft ohne „Vermachtungstendenzen“ könne eine freie und humane Gesellschaft garantieren. Eucken, der im Dritten Reich in Widerstandskreisen tätig ist, hat gesehen, wie leicht die kartellierte Großwirtschaft nach 1933 durch die nationalsozialistische Politik instrumentalisiert und gelenkt wird. Das Gegenmodell sollte die Wettbewerbsordnung sein. Zu ihren konstituierenden Prinzipien zählt er vor allem ein freies Preissystem, stabiles Geld, offene Märkte, Privateigentum, Vertragsfreiheit, das Prinzip der privaten Haftung sowie wirtschaftspolitische Konstanz.

Die Geburtsstunde des „Neoliberalismus“

Im August 1938 treffen sich in Paris liberale Ökonomen, darunter Röpke, Rüstow und Hayek sowie Ludwig von Mises, zu einem Kolloquium zu Ehren des amerikanischen Autors Walter Lippmann. Sie diskutieren die Krise des Liberalismus. Das Treffen wird die eigentliche Geburtsstunde des „Neoliberalismus“. Den frühen Neoliberalen ging es gerade nicht um einen regellosen Markt, wie heute oft behauptet wird; dezidiert nahmen sie Abstand zum „Laissez-faire“. Der Markt brauche Regeln, um den Wettbewerb vor Versuchen zur Ausschaltung zu schützen. Auch eine moderate Sozialpolitik, die nicht den Preismechanismus außer Kraft setzt, heißen einige der anwesenden Ökonomen gut. Nur Mises (1881 bis 1973), der Wiener Altliberale, protestiert, weil er zu viele Zugeständnisse an den interventionistischen und kollektivistischen Zeitgeist sieht.

Das von den deutschen Neo- oder Ordoliberalen in den dreißiger und vierziger Jahren entworfene Programm hat im Vergleich zum klassischen Liberalismus einen konstruktivistischen Zug. Der Staat entwirft und setzt den Rahmen. Gar vom „Wettbewerb als staatlicher Veranstaltung“ spricht Leonhard Miksch, ein Schüler Euckens und Journalist, der später für Ludwig Erhard die Wirtschafts- und Währungsreform vorbereitet. Eine solche Formulierung wäre für klassische Liberale undenkbar gewesen.

Hayek teilt nicht die unrealistische Annahme eines „vollständigen Wettbewerbs“, sondern betont dessen dynamischen Charakter. Später spricht er vom Wettbewerb als Entdeckungsverfahren. Unternehmen, die neue, begehrte Produkte entwickeln, können stark wachsen und vorübergehend sogar Monopolstellungen erringen. Wichtig ist aber, dass die Märkte prinzipiell offen sind. Gleichwohl erklärt auch Hayek 1947 bei der Gründung der Mont Pèlerin Society, der internationalen Vereinigung der Liberalen nach dem Krieg, „es ist die erste allgemeine These, die wir zu prüfen haben werden, dass der Wettbewerb durch bestimmte staatliche Maßnahmen wirksamer und erfolgreicher gemacht werden kann, als er ohne sie wäre“. Vom „übersimplifizierten Liberalismus“ habe man sich zu verabschieden.

Die Chicagoer Schule

Überraschend ist, wie nahe sich die Freiburger Schule und die alte Chicagoer Schule mit ihrem Vordenker Henry Simons (1899 bis 1946) stehen. Eucken und Simons sind Geistesverwandte. Angesichts des Rufs der Chicagoer Schule als Bastion eines absoluten Markt-Optimismus sind Simons’ Ansichten heute erstaunlich - und in Vergessenheit geraten. Wie die Freiburger warnt er in den dreißiger Jahren in dramatischer Weise vor Monopolen und fordert eine rigorose Wettbewerbspolitik. „Der große Feind der Demokratie ist das Monopol, in all seinen Formen“, wozu er Großkonzerne ebenso wie Gewerkschaften zählte. Was Simons als „Positives Programm für Laissez-faire“ anpreist, ist im Grunde ein staatlicher Ordnungsrahmen. Wo wirksamer Wettbewerb unmöglich ist, bei „natürlichen Monopolen“, ruft er sogar nach Verstaatlichung, während die Freiburger dann eher für staatliche Regulierung plädieren.

Die jüngere Generation der Chicagoer Schule, die sich nach dem Krieg neu orientiert, rückt von den Ansichten ihres Lehrers ab. Milton Friedman (1912 bis 2006) wird mit seiner originell-provokanten Art der herausragende Ökonom in Chicago. Die Wahlfreiheit in der Marktwirtschaft (“Kapitalismus“) ist für ihn eine konkrete Bedingung für die freie Entfaltung der Persönlichkeit. Mit spitzer Feder spießt er Beispiele für schädliche Nebenwirkungen der regulierenden Eingriffe von Bürokraten auf, die im Gefolge des New Deal gewaltig ausgedehnt worden ist.

Die Ökonomen der jüngeren Chicagoer Schule untersuchen, ob die amerikanische Volkswirtschaft tatsächlich so sehr durch Kartelle und Monopole degeneriert ist, wie Kritiker behaupten - und sie geben Entwarnung. Großkonzerne stehen oftmals in schärferem Wettbewerb als gedacht. Daraus folgt für die Chicagoer, dass Regulierung unnötig ist. George Stigler (1911 bis 1991) argumentiert in seiner bahnbrechenden Theorie der Regulierung sogar, dass Regulierung oftmals von den betroffenen Branchen und Unternehmen angefragt und so manipuliert wird, dass sie keineswegs dem Konsumtenwohl dient, sondern auf raffinierte Weise den Wettbewerb behindert und den etablierten Unternehmen hilft.

In den siebziger Jahren wendet sich der wirtschaftspolitische Zeitgeist. Der bislang dominierende Keynesianismus ist auf dem Rückzug. Friedmans Arbeiten leisten dazu einen entscheidenden Beitrag, weil er zeigt, dass dauernde Konjunkturstimulierung mit kreditfinanzierten Staatsausgaben oder lockerer Geldpolitik nicht die Arbeitslosigkeit verringert, sondern nur mehr Inflation bringt. Da die Inflationserwartungen steigen, führt der Stimulus bloß zu Preissteigerungen. Die Bürger erleben das Versagen der keynesianischen Politik in den Jahren der Stagflation.

Mit den Regierungen Reagan und Thatcher kommt es in der angelsächsischen Welt zu einer marktliberalen Wende. Steuersenkungen, Privatisierung und Deregulierung lauten die Stichworte. So erfolgreich dieses Programm in den achtziger Jahren angewandt wird, um die Wirtschaft zu beleben, so schlägt nun das Pendel seit der Finanzkrise zurück. Der Ruf „Der Markt hat immer recht“, was aus der Effizienzmarkthypothese von Eugene Fama folgt, überzeugt nicht mehr.

Dabei können die Liberalen zu Recht darauf verweisen, dass zum großen Teil Staatsversagen die Krise mitverursacht hat. Erst die über Jahre zu expansive Geldpolitik, die auf jede Konjunkturabschwächung mit einer Welle billigen Geldes reagierte, hat zum Aufblähen der Schuldenblase geführt. Nach dem Platzen der Blase spielen die Brandstifter Feuerwehr. Man darf auch den verfehlten sozialpolitischen Impetus nicht vergessen, der hinter dem amerikanischen Hypotheken-Programm stand, das aus Geringverdienern Eigenheimbesitzer machen wollte.

Das Haftungsgebot

Die Mehrheit der Bürger sieht die Hauptursache der Krise, den Skandal, jedoch im unverantwortlichen Verhalten der Finanzbranche. Nachdem Banken über Jahre sehr große Gewinne machten und Renditen erzielten, die weit über denen anderer Branchen liegen, konnten sie in der Krise ihre Verluste auf die Allgemeinheit abwälzen und wurden mit Steuergeld aufgefangen. Hier liegt ein eklatantes Versagen der Ordnungspolitik vor, ein Verstoß gegen das Haftungsgebot.

Walter Eucken formulierte in seinem Lehrbuch „Grundsätze der Wirtschaftspolitik“: „Investitionen werden um so sorgfältiger gemacht, je mehr der Verantwortliche für diese Investitionen haftet.“ Weiter schrieb er: „Die Haftung wirkt insofern also prophylaktisch gegen eine Verschleuderung von Kapital und zwingt dazu, die Märkte vorsichtig abzutasten. Nur bei fehlender Haftung kommt es zu Exzessen und Zügellosigkeit.“ Und letztlich löse das Aushebeln der Haftungspflicht eine Tendenz zur „Zentralverwaltungswirtschaft“ aus. Zugespitzt kann man von einem situativen Banken-Sozialismus sprechen, der zu Lasten der Allgemeinheit existiert.

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Großbanken, die als „too big to fail“ gelten, werden gestützt und herausgehauen. Aus dieser impliziten Staatsgarantie resultiert ein risikofreudiges Verhalten, das über viele Jahre hohe Gewinne, zuletzt aber untragbare Verluste bescherte. Die implizite Staatsgarantie kann man empirisch an den günstigeren Refinanzierungssätzen derjenigen Banken ablesen, die es geschafft hatten, als „too big to fail“ zu gelten. Ob ihrer Größe, Vernetztheit und Gefährlichkeit können sie die Staaten „in Geiselhaft“ nehmen, wie es der Sachverständigenrat formulierte, denn im Fall ihres Zusammenbruchs drohen sie damit, das gesamte Finanzsystem und auch die Realwirtschaft in den Abgrund zu reißen. Sie bleiben ein latentes Risiko.

Das alles erinnert an Euckens Warnung vor der Verflechtung von Staat und Kapitalismus. Eucken hätte vielleicht von einem Kartell aus Staaten, Zentralbanken und Banken gesprochen, das zu Lasten der Realwirtschaft und der Steuerzahler geht. Mit den eigentlichen Prinzipien der Marktwirtschaft hat dies nichts zu tun, vielmehr erhält es die Privilegien einer exorbitant gut verdienenden Einzelbranche zu Lasten der Allgemeinheit. Den hochkonzentrierten und hochgehebelten Finanzsektor wieder den Regeln der Marktwirtschaft zu unterwerfen, also das Haftungsprinzip durch mehr Eigenkapital und eine Insolvenzordnung wiederherzustellen, wird die entscheidende Aufgabe nach der Krise sein. Den Neoliberalen kann man den Vorwurf machen, dass sie vor der Krise ihre eigenen Prinzipien nicht ernst genommen haben.