Zum Umbau der EU Zwangsintegration

Das 20. Jahrhundert ist uns vor allem als ein Jahrhundert äußerster Schrecken in Erinnerung, als Jahrhundert der Weltkriege und der mörderischen Totalitarismen. Aber natürlich gibt es auch eine Habenseite der Jahrhundertbilanz, und auf dieser Habenseite steht ganz oben die europäische Einigung, auch aus globalgeschichtlicher Sicht.

Es gibt gute Gründe, in der europäischen Einigung die bedeutendste, kreativste, fruchtbarste politische Leistung des 20. Jahrhunderts zu sehen. Die Verwandlung eines hoch kompetitiven, durch und durch bellizistischen Staatensystems in eine auf das Recht gegründete Föderation, in der Kriege nicht mehr denkbar sind, die sich in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts vollzogen hat, ist ein einzigartiger Vorgang.

Aber eben weil es beim europäischen Projekt darum ging, nach zwei säkularen, für Europa beinahe selbstmörderischen Kriegskatastrophen zu einem dauerhaften Frieden zu finden, ist es zu einer Art Sakralisierung des Projektes gekommen. Sakralisierung des Projektes meint: Nicht nur die Idee hat sakralen Rang gewonnen, auch die Einigungspolitik mit ihren konkreten Entwürfen und Weichenstellungen hat etwas von dieser sakralen Würde für sich in Anspruch genommen.

Vielleicht war das notwendig, um sich mit dem grandiosen Vorhaben der Umkehrung der europäischen Geschichte überhaupt auf den Weg machen zu können. Aber die Sakralisierung hat dem Projekt nicht nur gutgetan. Dazu vier Thesen:

1. Die Integrationsdynamik zielt in die falsche Richtung.

Die Integrationsdynamik der Europäischen Union zielt mit beunruhigender Eindeutigkeit in die falsche Richtung. Föderationen haben im Allgemeinen die primäre Bestimmung, den Gliedstaaten durch Bündelung der Kräfte mehr Sicherheit zu geben und sie zu gemeinsamem Handeln nach außen zu befähigen. Und dies mit so viel Respekt vor der inneren Eigenständigkeit der Glieder wie nur möglich.

Regelmäßig verbindet sich mit der primären Zielsetzung die andere, einen größeren Wirtschaftsraum zu schaffen. Ein Blick in die Verfassung der Urföderation der Moderne, der Vereinigten Staaten von Amerika, macht das exemplarisch deutlich. Die im Artikel 1, Section 8 der amerikanischen Verfassung aufgelisteten Kompetenzen des Kongresses sind genau auf diese beiden Aufgaben zugeschnitten. Auch die Notwendigkeit der europäischen Einigung ist immer wesentlich mit dem Argument begründet worden, Europa müsse sich nach außen mehr Geltung verschaffen. Und wird gerade im gegenwärtigen Diskurs vornehmlich damit begründet, dass Europa sich nur als vereintes Europa neben den Weltmächten des 21. Jahrhunderts werde behaupten können.

Tatsächlich hat sich die EU ganz anders entwickelt. Gemeinsame Handlungsfähigkeit nach außen zu gewinnen, ist ihr nur in bescheidenen Ansätzen gelungen. Die Europäische Union ist nicht wirklich zu einem politischen Akteur mit eigenem Gewicht auf der Weltbühne geworden. Sie hat von Anfang an alle ihre politischen Energien nach innen gerichtet. Sie hat sich auf die Schaffung eines europäischen Wirtschaftsraumes konzentriert, in der Konzentration auf diese Aufgabe aber zu einer Gesetzgebungsmaschinerie entwickelt, die ihren Auftrag weiter und weiter auslegt. Unaufhörlich arbeitet sie daran, das Netz homogenisierenden europäischen Rechtes enger zu flechten - der „acquis communautaire“ wird gegenwärtig auf etwa 100.000 Seiten geschätzt.

Die Kommission, bei der das Initiativrecht liegt, sieht ihre Aufgabe wesentlich darin, den Prozess europäischer Normenproduktion stetig vorwärtszutreiben. Die meisten der nicht weniger als 27 Kommissare mit ihren Generaldirektionen legitimieren sich in der Hauptsache durch ihren Beitrag zu dieser Produktion. Die Kommission bestätigt damit nur, was die Organisationssoziologie seit langem weiß: Das Interesse einer jeden Organisation an sich selbst bestimmt die Ausrichtung ihrer Arbeit wesentlich. In Brüssel ist das allem Anschein nach noch ausgeprägter als andernorts der Fall. Und was für Brüssel gilt, gilt genauso für Straßburg. Auch die Gesetzgebungsarbeit des Europäischen Parlamentes gehorcht dieser Logik. Mehr Europa - der Ruf ertönt übrigens meistens ohne Spezifizierung - würde also nach allen bisherigen Erfahrungen nicht etwa mehr europäische Handlungsfähigkeit nach außen und damit ein größeres Gewicht Europas auf den Foren der Welt bedeuten, sondern eine weitere Verdichtung des Netzes europäischen Rechts, eine stärkere innere Homogenisierung. Das ist für eine Gemeinschaft von Nationalstaaten mit einer im Bewusstsein ihrer Bürger wie in der Geschichte tief verankerten Eigenständigkeit alles andere als eine vernünftige Entwicklung. Die Richtung stimmt nicht.

2. Das Subsidiaritätsprinzip wirkt nicht verlässlich

Allen Bekenntnissen zum Trotz ist es nicht gelungen, institutionelle Vorkehrungen oder politische Verhaltensmuster zu entwickeln, die dem Subsidiaritätsprinzip verlässlich Wirksamkeit verleihen. Natürlich ist das Subsidiaritätsprinzip im Vertrag über die Europäische Union - für den Bereich der geteilten Zuständigkeiten - an herausragender Stelle festgeschrieben. Aber das bedeutet wenig.

Es ist eine allgemeine Erfahrung, dass Subsidiaritätsformeln im Verfassungsrecht aus sich heraus wenig Kraft entfalten. Das Kriterium für die Zuständigkeit der Europäischen Union - sie ist gegeben, „wenn die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden können“ - ist bei 27 Mitgliedstaaten von sehr unterschiedlicher Leistungsfähigkeit ziemlich beliebig dehnbar. Es hängt ganz von den politischen Kräften und den Interessenlagen der Handelnden ab, was diese Formeln bewirken und was nicht.

Tatsächlich ist den meisten Bundesstaaten - mit oder ohne Subsidiaritätsprinzip - eine starke Zentralisierungsdynamik am Werk. In der Europäischen Union ist es nicht anders, obwohl sie kein Bundesstaat ist und in das europäische Gesetzgebungsverfahren viele Vetopositionen eingebaut sind. Der Versuch, diesen erstaunlichen Sachverhalt zu erklären, muss vermutlich bei der Eigenart des europäischen Projektes ansetzen. Einem Projekt wohnt seiner Natur nach immer eine Dynamik inne. Es soll etwas Wirklichkeit werden, was noch nicht Wirklichkeit ist. Die europäischen Verträge sind denn auch, wie immer sie benannt wurden, nie einfach eine Föderationsverfassung gewesen, sondern stets primär eine Projektbeschreibung. Die Projektbeschreibung konnte und kann aber immer als Ermächtigung gelesen werden, alles, wirklich alles zu tun, was zur Verwirklichung des Projektes getan werden muss. Sie ist unbestimmt genug, um der Zentralisierungsdynamik weite Räume zu öffnen.

Daran hat auch der Versuch des Konventsentwurfes und dann des Lissabonner Vertrages, die Kompetenzen der Europäischen Union nach dem Muster bundesstaatlicher Verfassungen rechtsförmig zu umschreiben, nur wenig ändern können. Diese Räume tatsächlich zu besetzen, stehen europäische Institutionen bereit, die von ihrem Interesse an sich selbst, das heißt: ihrem Interesse an einem möglichst weiten Zuständigkeitsbereich, angetrieben werden: die Kommission und das Parlament. Beide setzen das europäische Gemeinwohl, dessen Bestimmung nach der Logik der Föderation ihnen anvertraut ist, weitgehend mit einer stetigen Erweiterung ihrer Kompetenzen gleich.

Zwar hat auch die Europäische Union wie alle Föderationen eine Schiedsinstanz für Kompetenzkonflikte. Aber diese Schiedsinstanz, der Europäische Gerichtshof, begleitet die Zentralisierungsdynamik mit starker Sympathie. Bisher jedenfalls hat der Gerichtshof nur sehr selten Anlass gesehen, Kommission und Parlament an die Grenzen ihrer Zuständigkeiten zu erinnern. Er behält, trotz der neu eingeführten Klagerechte der nationalstaatlichen Parlamente, in der Subsidiaritätsfrage das letzte Wort. Er besitzt damit zwar nicht die Kompetenzkompetenz. Sie liegt beim europäischen Verfassungsgeber, also der Gesamtheit der einstimmig entscheidenden Mitgliedstaaten. Aber die dem Europäischen Gerichtshof anvertraute Zuständigkeit für die abschließend verbindliche Auslegung des europäischen Primärrechtes kommt einer Kompetenzkompetenz ziemlich nahe. Paradoxerweise bremsen die Mitgliedstaaten die Zentralisierungsdynamik nur dort wirksam aus, wo die Stärkung der Union die besten Gründe für sich hat, und treten ihr nicht wirklich entgegen, wo sie problematisch ist. Das hat mit den politischen Strategien und Taktiken zu tun, die das Verhalten der Gliedstaaten im Ministerrat bestimmen.

Bundesstaaten können mit einer Zentralisierungsdynamik leben, wenn und soweit sie dem politischen Selbstverständnis ihrer Bürger entspricht. Die Europäische Union kann es nicht. Für eine Föderation aus Nationalstaaten ist es lebenswichtig, eine stabile föderale Balance zu entwickeln. Das Leitmotiv „immer enger“ steht einer solchen Balance entgegen.

3. Der Integrationsprozess wird nicht korrigiert

Dem Integrationsprozess fehlt weitgehend die Fähigkeit zur Selbstkorrektur. Man kann das mit einem in den historischen Sozialwissenschaften sehr populär gewordenen Terminus auch szientistischer formulieren: Der Integrationsprozess verläuft in hohem Maße pfadabhängig. In der Sache läuft das auf das Gleiche hinaus und besagt: Die einmal eingeschlagene Richtung wird beibehalten, einmal getroffene Entscheidungen determinieren Folgeentscheidungen, „weiter so“ ist das Leitmotto des Integrationsprozesses. Die über Jahrzehnte gegen alle Vernunft betriebene Landwirtschaftspolitik der Europäischen Gemeinschaft ist ein klassisches Beispiel. Selbst die offensichtlichsten Schwächen der Strukturförderung scheinen unkorrigierbar zu sein. Und auch die hektischen Anstrengungen der Politik, der Schuldenkrise beizukommen, bleiben, durch keine Erfahrung beeindruckbar, auf der gleichen Spur.

Nun kann man mit gutem Grund argumentieren, diese Schwäche folge aus der Natur der Sache. In der Tat ist es unrealistisch, den Aufbau einer europäischen Föderation am Ideal eines „trial and error“-Prozesses zu messen, in dem jeder der in unbekanntes politisches Gelände führenden Schritte zunächst einmal probeweise getan wird und der Kurs korrigierbar bleibt. Die Integrationsschritte werden ja in der immer größer werdenden Staatengemeinschaft nach dem Einstimmigkeitsprinzip mühsam ausgehandelt. Das hat zur Folge, dass jeder einmal getane Schritt einen nahezu änderungsfesten Status quo schafft; was insbesondere immer dann gilt, wenn asymmetrische Begünstigungen festgeschrieben werden.

Aber dass es sich so verhält, müsste die Architekten veranlassen, mit besonderer Sorgfalt zu bauen. Wenn Fehler kaum korrigierbar sind, wird es doppelt wichtig, sie zu vermeiden. Man wird kaum sagen können, dass diese Maxime in der Europapolitik eine bestimmende Rolle spiele. Auch von einem bewussten, stetigen Bemühen, die Spielräume für Korrekturen, die sich trotz der dem Integrationsprozess inhärenten Logik der Irreversibilität vielleicht offen halten ließen, auch tatsächlich offen zu halten, kann nicht die Rede sein. Befristungen, Konditionierungen, regelmäßige Prüfverfahren könnten Instrumente einer Politik sein, die sich ein Minimum an Chancen des Lernens, der Selbstkorrektur beim Aufbau einer ganz und gar neuartigen politischen Ordnung bewahren möchte. Die amtliche Europapolitik setzt dem eine eigenartige Gewissheit, mit jedem Schritt auf dem richtigen Wege zu sein, entgegen. Sie mag mit jener Überhöhung des europäischen Projektes zu tun haben, von der eingangs die Rede war.

4. Das Recht wird relativiert

Die Europäische Union hat in der Krise einen Weg der - vorsichtig formuliert - Relativierung des Rechts eingeschlagen, den sie nicht weitergehen kann, ohne sich selbst in Frage zu stellen. Sie hat sich im Kampf gegen die Staatsschuldenkrise dafür entschieden, die geltende Finanzverfassung in wesentlichen Punkten zu ignorieren. Nicht mutwillig, sondern unter dem Druck einer existenziellen Herausforderung. Aber eben doch - sie hat sich entschieden, sie zu ignorieren.

Man kann darüber streiten, was Artikel 125 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union, das sogenannte Bail-out-Verbot, genau ausschließt und was er gerade noch zulässt. Nicht streiten kann man darüber, dass die Währungsunion nie zustande gekommen wäre, wenn vor der Ratifizierung bekannt gewesen wäre, auf welche Haftungsverpflichtungen man sich einmal würde einlassen müssen. Das aber heißt: Das Vertrauen, das die ratifizierenden Parlamente in den Artikel 125 gesetzt haben und setzen durften, hat getrogen. Was die Regierungen aus der Währungsunion gemacht haben, ist nicht das, was die Parlamente als Währungsunion ratifiziert haben. Gewiss, die Parlamente waren an der nachträglichen Vertragsänderung beteiligt, mit der der dauerhafte Stabilitätsmechanismus in die Verträge eingearbeitet wurde, aber sie standen dabei unter einem von den Verhältnissen und den Regierungen gleichermaßen erzeugten extremem Problem- und Zeitdruck, der ihnen die Entscheidungsfreiheit weitgehend nahm und nehmen sollte.

Was diese, wie man meinte, der Not geschuldete Relativierung des Rechts für die Europäische Union bedeutet, haben die Akteure vermutlich nicht zu Ende gedacht, obgleich sie ja oft genug die erstaunliche Floskel gebraucht haben, sie wollten den Euro „um jeden Preis“, also auch um den Preis des Rechts, retten. Dass die Europäische Union eine Rechtsgemeinschaft ist, ist nicht nur ein schmückendes Beiwort. Der Begriff benennt ihre Essenz: Die Europäische Union ist ihrem Wesen nach ein Gebilde des Rechts. Ihre Funktionsfähigkeit, ihre Wirkungsmöglichkeiten hängen ganz und gar daran, dass das Recht von den Mitgliedstaaten wie von den Bürgern respektiert wird. Wenn die Union durch die, die für sie handeln, das Recht für sich faktisch ad hoc außer Kraft setzt, mag sie das in noch so guter Absicht tun. Die Maxime, der sie dabei folgt, die Maxime, dass das europäische Projekt wichtiger sei als das Recht, in dem es sich verwirklicht, bleibt ein Sprengsatz. Ohne selbst Rechtsgehorsam zu üben, kann die Union auch keinen Rechtsgehorsam einfordern.

Wo bleibt das Positive?

Eine Bilanz wie diese provoziert unvermeidlich die Frage: Wo bleibt das Positive? Enthusiastisch über Europa zu reden, ist immer noch der einfachste Weg, über Europa zu reden. Aber hat es dem europäischen Projekt wirklich gutgetan, dass der Ruf nach mehr Europa nicht begründungspflichtig war? Was das Projekt dringlich braucht, ist kritische Sympathie. Das bedeutet für Deutschland: Eine Öffnung der Debatte ist nötig. Öffnung der Debatte meint: Wir müssen den Dissens in europapolitischen Fragen als dem Projekt dienlich akzeptieren, weil er hilft, Fehler zu vermeiden, Fehler, von denen wir jedenfalls jetzt wissen, dass sie dramatische Folgen haben können.

Das Desaster der Währungsunion hat die Konsenszwänge, die für Deutschland so charakteristisch waren, zwar aufgebrochen. Aber sie wirken fort. Und es droht eine neue Schließung. Die Krise wird zum Anlass, Europa eine Art von Zwangsintegration zu verordnen, ein Integrationsprogramm, das mit logischer Unabweisbarkeit - so sehen es seine Verfechter - aus der Krise entspringt und deshalb eigentlich gar nicht mehr Gegenstand politischer Meinungsverschiedenheiten sein kann. Die Währungsunion - so lautet die Logik - erzwingt die politische Union, weil sie anders nicht funktionsfähig ist.

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Hier ist nicht die selten präzise beantwortete Frage, was denn mit der Formel „politische Union“ eigentlich gemeint sei, von Interesse. Von Interesse ist nur das Handlungsmuster, das auf diese Weise etabliert wird: Integration nicht als Folge einer frei geführten Debatte über das Wünschbare und Notwendige, sondern als Resultat von Zwängen, die sich aus vorangegangenem, nicht zu Ende gedachtem Tun ergeben.

Europa nach diesem Handlungsmuster zu bauen, ist eine überaus riskante Angelegenheit. Es wäre ein von einer wohlmeinenden politischen Klasse oktroyiertes Europa. Ein oktroyiertes Europa wäre ein wurzelloses Europa. Die europäische Föderation in ihrer konkreten Gestalt, nicht nur die Europa-Idee, muss von den Europäern angenommen werden. Nur eine in diesem Sinne legitime politische Ordnung wird für Europa selbst und für die Welt das Versprechen einlösen können, das dem europäischen Projekt zugrunde liegt. Die dem neuen Krisenhandlungsmuster eingeschriebene Botschaft „Es gibt keine Alternative“ stiftet keine Legitimität.