Unionsverträge Sprengsatz war immer das Budget

Lernen aus der Geschichte ist möglich, wenn auch nicht zwingend. Dabei geht es nicht um plumpe Analogien, sondern um das Erkennen von Strukturähnlichkeiten und wiederkehrenden Mustern. Eine ganz allgemeine Lehre könnte sein, dass ökonomische Gesetzmäßigkeiten ihre Wege finden und sich gegen Illusionen durchsetzen. An diese Aussage von Fritz Machlup mag sich erinnern, wer in diesen stürmischen Tagen der Griechenland-Schuldenkrise das Scheitern historischer Währungsunionen näher betrachtet.

Besonders in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts wird man schnell fündig, in einer Epoche des tiefgreifenden Wandels, der Industrialisierung, mit Integrations- und Standardisierungsbewegungen sowie der immer wieder aufblitzenden Idee eines Weltgeldes. Geld wurde in dieser Zeit wichtiger, als es vorher je gewesen war, und seine kleinräumige Organisation verursachte hohe Transaktionskosten. Vor diesem Hintergrund wurden mehrere monetäre Verbünde politisch souverän bleibender Staaten vereinbart: die Lateinische Münzunion, 1865 von Frankreich, Belgien, Italien und der Schweiz gegründet, der drei Jahre später auch Griechenland beitrat, die Währungsunion der skandinavischen Länder sowie die Union nach dem Wiener Münzvertrag von 1857 zwischen den Staaten des Deutschen Zollvereins, dem Kaiserreich Österreich und Liechtenstein.#

Unionen mit brüchigem Fundament

Obwohl jede Union ein Unikat mit ihren spezifischen Merkmalen war, kristallisierte sich ein ähnliches Entwicklungsmuster heraus. Zwar hatten sich wirtschaftlich heterogene Mitglieder auf detaillierte Regeln für die Prägung gemeinsamer Münzen und ihrer Verwendung im gesamten Unionsgebiet verständigen können, doch schon in den ersten Bewährungsproben zeigte sich, wie brüchig das Fundament war. Die Verträge wurden unterschiedlich interpretiert, die Vertragstreue schwankte, und die Bindungskraft der Regeln wurde von den einzelnen Mitgliedern unterschiedlich empfunden.

Verhaltensweisen in der Geldemission und in der Finanzierung der Staatshaushalte entwickelten sich bald auseinander. Manche Partner argumentierten, dass zusätzliche Vertragsregelungen nicht erforderlich seien, da die ungeschriebenen Regeln einer Metallwährungsordnung manches Tun schlicht verbieten würden, etwa die Finanzierung des Staatshaushalts über die Ausgabe von Papiergeld oder Schuldtitel durch den Staat. Andere wiederum rechtfertigten ihre Verstöße damit, dass es explizite Verbote solcher Praktiken in den Unionsverträgen nicht gab.

Nationales Interesse ist entscheidend

Zu Konflikten kam es vor allem in jenen Unionen, deren Mitglieder sehr heterogen waren: In beeindruckender Regelmäßigkeit wurde in Dilemmasituationen im nationalen Interesse entschieden und gegen geschriebene und ungeschriebene Regeln verstoßen. Als klassisches Problem stellte sich schnell der Staatshaushalt heraus, häufig im Zusammenhang mit der Kriegsfinanzierung. Einzelne Staaten nahmen Kredite bei ihrer Notenbank auf. So handelten in der Lateinischen Münzunion italienische, griechische und französische Regierungen zu unterschiedlichen Zeitpunkten. Italiens Staatshaushalt geriet im Zusammenhang mit dem Krieg gegen Österreich in eine Krise. Die Regierung nahm einen Kredit bei der Banca Nazionale auf, entband diese im Gegenzug von der Metalleinlösungsverpflichtung und verlieh ihren Banknoten den Zwangskurs, also ein monetäres Bail-out für den klammen Staat. Auch die Banque de France erhielt wegen fiskalischer Bedrängnisse im deutsch-französischen Krieg 1870 die Genehmigung, die Metalleinlösung ihrer Banknoten für acht Jahre zu suspendieren.

Die ungleich hohen Budgetdefizite hatten stets auch Auswirkungen auf die anderen Mitglieder. Am Unionsvertrag wurde vorerst festgehalten, doch zwischen Vertrag und Unionsrealität klaffte eine immer größere Lücke. Diese Diskrepanz zeigte sich darin, dass sich festgeschriebene Preisverhältnisse zwischen Währungsmetallen, zwischen Metall- und Papiergeld, zwischen den Währungen der Mitglieder auf den Märkten nicht mehr einstellten. Dies bot Anlass zu vielfältigen Spekulationsgeschäften von Personen und Organisationen im In- und Ausland.

Jahrelanger Auflösungsprozess

Viel beklagter Ausdruck der Unionswirklichkeit waren Geldwanderungen durch die Union, begleitet von Münzknappheiten und -überschwemmungen, akkordierten Einsammlungs- und Repatriierungsaktionen, Banken- und Finanzmarktkrisen und entsprechenden makroökonomischen Fehlentwicklungen, die die einzelnen Unionsmitglieder unterschiedlich trafen. Sie akzeptierten sie nicht auf Dauer und setzten Elemente ihrer gemeinsamen Geldordnung formell außer Kraft, umgingen sie, nutzten Lücken nicht vollständig spezifizierter Verträge oder verletzten diese, bevor sie schließlich beendet wurden. Wegen der gemeinsamen Investitionen in die Unionsordnung zog sich der Auflösungsprozess der spannungsreichen Unionen über Jahre hin. Der Wunsch, Verluste in die Zukunft zu verschieben, ließ die Lateinische Münzunion noch den Ersten Weltkrieg überdauern, erst 1926 kündigten die Letzten ihre Mitgliedschaft.

Kann man aus dem Scheitern der historischen Währungsunionen für die aktuelle Europäische Währungsunion etwas lernen? Sicher waren die Rahmenbedingungen damals anders. Geld hatte eine andere Gestalt. Dennoch lassen sich hinter den historischen Ausprägungen markante Strukturähnlichkeiten erkennen, die den Zusammenhang zwischen Geld und Staatshaushalt zum Ausdruck bringen, der die Unionen letztlich zu Fall brachte.

Aus fiskalischer Not gegen Regeln verstoßen

Zu wenig hatte man in den Unionsverträgen auf die Budgetfinanzierung geachtet. Teils, weil Disziplin selbstverständlich erschien, teils, weil diese Einschränkung nationaler Souveränität nicht akzeptierte, teils, weil man sich nicht auf ewig aneinanderketten wollte. Die fiskalische Not einzelner Mitglieder, die plötzlich alles dominierte, war die wichtigste Ursache für Regelverstöße. Dabei sollte man sich vor Augen halten, dass die realwirtschaftlichen, sozial- oder verteilungspolitischen Zielsetzungen, die heute die Staatshaushalte stark beanspruchen, im 19. Jahrhundert noch eine viel geringere Rolle spielten.

Als Anpassungsmechanismen im Fall von Schocks dienten Güter- und Faktorpreise ebenso wie Faktorbewegungen. Deren einzelwirtschaftliche Auswirkungen wurden weniger problematisiert, als dies heute der Fall ist. Die Geldunionen wurden von ihren Mitgliedern nicht als Solidar- oder Transfergemeinschaften, sondern viel nüchterner als Interessengemeinschaften verstanden. So konnte im Falle mitgliederspezifischer Probleme nicht auf die finanzielle Unterstützung durch andere Mitglieder gebaut werden. Doch weder das Korsett der Metallwährungsordnungen noch ein gemeinsames ordnungspolitisches Verständnis reichten im Falle von asymmetrischen Schocks aus, um budgetpolitische Disziplin und den Bestand der Union zu sichern.

Unabhängigkeit der Notenbank reicht nicht aus

Erfolgreiche Währungsordnungen erfordern also Mechanismen, die in einer Dilemmasituation ein unionsgerechtes Verhalten der Mitglieder in deren eigenem Interesse nahelegen oder erzwingen. Stabilitätsorientierte monetäre Institutionen wie eine unabhängige Notenbank, No-bail-out-Klauseln sowie finanzpolitische Regeln sind notwendig, aber nicht hinreichend für die Funktionsfähigkeit einer Währungsunion mit politisch souveränen Mitgliedern.

Solange die Staatshaushalte den wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Status der Mitgliedsländer widerspiegeln und in deren politischer Verantwortung stehen - und wie könnte dies anders sein -, kann die Heterogenität der Mitglieder eine gemeinsame Währung immer wieder unter Druck bringen, wenn aus politischen Gründen eine Festlegung auf eine dauerhafte Union besteht, die keine Exit-Regeln kennt.