Staaten in der Schuldenkrise Wenn der IWF kommt

Der Internationale Währungsfonds ist ein Gewinner der innereuropäischen Querelen um ein Rettungspaket für Griechenland für den Notfall. Ungefragt hatte der Geschäftsführende Direktor des IWF, Dominique Strauss-Kahn, schon früh seine Hilfe angeboten. Für die Regierung in Athen war die Drohung mit dem Gang zum IWF jedenfalls Druckmittel, um die anderen Regierungen in der Europäischen Union zu einer klaren Hilfszusage zu treiben. Für diese wiederum wurde der Fonds zur Hoffnung, dass im Notfall eine harte Hand darüber wache, dass die griechische Regierung europäisches Steuergeld nicht verpulvern würde. Der Reputation des Fonds hat dieses Vertrauensbekenntnis gutgetan.

Der Ruf des strengen Zuchtmeisters, mit dem auch Bundeskanzlerin Angela Merkel die Beteiligung des Fonds an einem möglichen Hilfsprogramm für Griechenland erklärte, gründet darin, dass der Fonds die Auszahlung seiner Kredite an Bedingungen knüpft. Der Defizitabbau findet sich dabei in fast jedem Anpassungsprogramm des IWF an prominenter Stelle. Das liegt in der Natur der Sache, wird der Fonds doch überwiegend in Zahlungsbilanzkrisen gerufen. Diese sind oft durch überbordende Staatsdefizite hervorgerufen, oder aber die Krise verschärft die Haushaltslage schlagartig, weil Kapital flieht.

Mit der Anfrage nach einem Kredit entsendet der Fonds Fachleute in das Land, die mit der Regierung ein Anpassungsprogramm aushandeln, in Abstimmung mit der Zentrale des IWF in Washington. In einem "Letter of Intent", einem an den Geschäftsführenden Direktor des Fonds gerichteten Schreiben, erklären die Regierungen der Bittstellerländer dann das Anpassungsprogramm. Wenn es so weit ist, ist die Entscheidung meistens schon gefallen; das Exekutivdirektorium vollzieht in der Regel dann nur noch den formalen Beschluss. Die Kredite selbst zahlt der Fonds nur in Tranchen aus. Jedes Vierteljahr reist eine Mission in das Gläubigerland, um die Einhaltung der Bedingungen zu prüfen. Da geht es dann darum, ob die Zentralbank das Kreditwachstum begrenzt oder ob die Regierung ihre Ausgaben wie versprochen gekürzt hat. Anpassungen der Programme sind dabei nicht ungewöhnlich. Erst nachdem die Regierung die Beobachtermission abermals von ihrem Ehrgeiz im Anpassungsprogramm überzeugt hat, zahlt der Fonds die nächste Kredittranche aus.

Viele Länder rutschten von einem Notprogramm ins das nächste

In der Theorie soll dieses für die Regierungen mühsame Verfahren sicherstellen, dass der Fonds mit seinen Krediten die Länder tatsächlich auf einen Pfad der Tugend lenkt. Daran sind Zweifel angebracht. In der Geschichte des Fonds waren viele Länder viele Jahre lang Kunden des IWF; sie rutschten oft nahtlos von einem Anpassungsprogramm in das nächste. Dies spricht nicht für den Erfolg der Vorgaben der IWF-Ökonomen.

Vor allem aber ist die harte Hand des Fonds bei weitem nicht so hart, wie sie vielen Europäern, die an einen recht lockeren Umgang mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt gewöhnt sind, scheint. Wissenschaftliche Untersuchungen zeigen, dass der Fonds seine Kreditkonditionen meistens nicht durchsetzt. Auch bei den Vorgaben zum Defizitabbau oder der Verbesserung der Haushaltssaldos ist die Erfolgsbilanz des IWF durchwachsen. In rund 60 Prozent der Programme werden die fiskalischen Ziele verfehlt. In den anderen 40 Prozent werden sie dagegen übererfüllt. Zu diesem Ergebnis kam das unabhängige Evaluierungsbüro des IWF 2003 in einer Untersuchung von 133 IWF-Anpassungsprogrammen in den Jahren 1993 bis 2001. Während sich in diesen Jahren die Transformationsländer in den ehemaligen Ostblockstaaten vergleichsweise als Musterschüler zeigten, war die Bilanz der Länder, die den Fonds und seine Gewohnheiten schon länger kannten, am schlechtesten. Die Verfehlung der Fiskalbedingungen liegt nach der Untersuchung nur zum Teil darin, dass die Wachstumserwartungen der IWF-Ökonomen zu positiv sind. Eine gewichtige Rolle spielt offenbar, dass auch der Fonds mit dem Druckmittel seiner Kredite die Regierungen nicht hinreichend zum Sparen antreibt.

Erfolge zeigen sich, wenn überhaupt, im ersten Jahr

Die Studie des Evaluierungsbüros lässt Schlüsse auf erfolgreichere Programme zur Defizitreduzierung zu. Erfolge zeigen sich, wenn überhaupt, im ersten Jahr der üblicherweise zweijährigen Anpassungsprogramme; im zweiten Jahr gibt es im Schnitt keine Fortschritte mehr, auch wenn die Ziele vom Fonds dann üblicherweise höher gesteckt sind. Moderate Ziele zum Defizitabbau scheitern meistens daran, dass die Regierungen die Ausgabendisziplin schleifen lassen. Anspruchsvollere Ziele scheitern dagegen meistens daran, dass sich die Steuereinnahmen nicht so gut wie erwartet entwickeln, nicht aber an den notwendigen Ausgabenkürzungen. Der Schluss des Evaluierungsbüros lautet, dass Regierungen nur dann sparen, wenn der Druck hoch ist und es gar nicht mehr anders geht.

Auch wenn der Fonds Mühe hat, seine Kreditkonditionen durchzusetzen, gelten sie in den Empfängerstaaten in der Regel als zu hart. In Südkorea, Indonesien und Thailand wird der starke Wachstumseinbruch in der Asien-Krise 1998 auf die zu strikten fiskal- und geldpolitischen Auflagen des Fonds zurückgeführt. Die Länder Südostasiens suchen Unabhängigkeit vom IWF, indem sie ihre Währungsreserven kräftig aufgestockt haben. Auch Argentinien hat sich vom IWF abgewandt und 2005 alle Schulden zurückgezahlt. Das Land, das 2001 seinen Schuldendienst einstellte und kurz danach die seit 1991 bestehende und vom IWF geförderte feste Bindung des Peso an den Dollar aufgab, ist nicht nur das spektakulärste Beispiel der jüngeren Zeit für einen selbst herbeigeführten Staatsbankrott. Argentinien war auch eine bittere Niederlage für den Währungsfonds: Im Bemühen, die Peso-Bindung zu erhalten, hatte der IWF drei Monate vor dem Staatsbankrott seinen Beistandskredit noch einmal auf 21,6 Milliarden Dollar aufgestockt.

Argentinien mit seiner Kombination aus überbordender Staatsschuld und festem Wechselkurs gilt manchem Ökonomen als Menetekel für Griechenland, das in der Währungsunion analogen Zwängen unterliege. Wie Argentinien über Jahre habe Griechenland Schwierigkeiten, seine Haushaltspolitik an die Erfordernisse des gewählten Wechselkursregimes anzupassen, argumentiert etwa Desmond Lachman vom American Enterprise Institute. Der Währungsfonds habe in Argentinien das Unvermeidbare - die Auflösung der Dollar-Bindung an den Peso - lediglich über Jahre hinausgezögert, während sich ein nicht mehr zu bewältigender Schuldenberg anhäufte. Lachman empfiehlt Griechenland, von Argentinien zu lernen und die Währungsunion zu verlassen, um die vor einem Neubeginn notwendige Anpassungsrezession so kurz wie möglich zu halten.