Schuldenkrise Wir brauchen eine Bankenunion

Bislang ist es nicht gelungen, die Verschuldungskrise in der Eurozone einzudämmen. Im Gegenteil, die Lage spitzt sich zu. Immer mehr Menschen ziehen ihre Ersparnisse aus den Banken in Südeuropa ab und legen sie in Deutschland oder gleich außerhalb der Eurozone an. Gleichzeitig rutscht die Peripherie des Euroraums immer tiefer in die Rezession. Auch Deutschland kann sich diesem Abwärtsstrudel nicht dauerhaft entziehen. Die Konjunktur leidet nicht nur daran, dass die Krisenstaaten Staatsausgaben kürzen und Steuern erhöhen. Der Hauptgrund für die schlechte Lage ist, dass keine überzeugende Strategie für die Stabilisierung der Eurozone vorliegt.

Bisher spricht Europa vor allem über eine Fiskalunion

Im Mittelpunkt der Bemühungen zur Rettung des Euro steht derzeit die Schaffung einer Fiskalunion. Das Konzept der Fiskalunion hat zwei Bausteine: Der erste ist die Verlagerung der Kontrolle über die nationalen Fiskalpolitiken auf die europäische Ebene mit dem Ziel, mehr Fiskaldisziplin durchzusetzen. Der zweite Baustein ist die Einführung einer Solidarhaftung von Staatsschulden durch Eurobonds. Die Solidarhaftung soll die Furcht vor Staatsbankrotten und Bankenzusammenbrüchen beseitigen und die Zinslasten in den Staatshaushalten der hoch verschuldeten Mitgliedstaaten senken. Die Bundesregierung hat verschiedentlich angedeutet, dass sie Eurobonds erwägen will, wenn die Koordination der Fiskalpolitik hinreichend weit vorangeschritten ist.

Nach dieser Logik ist die Fiskalunion wie ein Gebäude, bei dem die Fiskalkoordination das Fundament darstellt und die Solidarhaftung so etwas wie die das Dach. Das wirkt auf den ersten Blick plausibel. Tatsächlich wäre dieses Gebäude jedoch eine Fehlkonstruktion. Das Fundament der geplanten Fiskalunion ist zu schwach, um das Gewicht des Daches zu tragen, und daran wird sich auf absehbare Zeit nichts ändern.

Wenn alle Länder gemeinsam haften, wächst der Anreiz, sich zu verschulden

Das hat folgende Gründe: Im Prinzip ist es richtig, dass die Mitgliedstaaten der Eurozone sich dazu verpflichten, solide Staatsfinanzen anzustreben. Man darf davon jedoch nicht zu viel erwarten. Die Einigung auf Verschuldungsregeln darf keinesfalls mit jener Zentralisierung der Fiskalpolitik in Europa verwechselt werden, die erforderlich wäre, damit eine allgemeine Solidarhaftung für Staatsschulden akzeptabel sein könnte.

Eine Solidarhaftung setzt für einzelne Länder starke Anreize, sich zu verschulden und schmerzhaften Schuldenabbau zu vertagen, denn Kosten einer Überschuldung werden auf andere Mitgliedstaaten abgewälzt. Um diesem Fehlanreiz entgegenzuwirken, müssten die Mitgliedstaaten das Recht auf eine eigenständige Verschuldungspolitik an die europäische Ebene abtreten. Haftung und Kontrolle dürfen in der Fiskalpolitik nicht getrennt werden. Das erfordert tiefe Eingriffe, denn fast alle Bereiche der Wirtschafts- und Finanzpolitik beeinflussen den Staatshaushalt und die Staatsverschuldung.

Fiskalpolitische Regeln reichen nicht

Die bisherigen Erfahrungen mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt belegen eindrucksvoll, dass fiskalpolitische Regeln nicht ausreichen, um Verschuldung zu kontrollieren, auch dann nicht, wenn sie sanktionsbewehrt sind. Das hat zum einen den Grund, dass die nationalen Regierungen Sanktionen meistens aufhalten werden, wenn sie dazu die Macht haben. Zum anderen können Sanktionen nicht verhindern, dass Staaten in die Überschuldung abrutschen, wenn Fehler in der Wirtschafts- und Finanzpolitik oder äußere Einflüsse zu Wirtschaftskrisen führen. Sanktionen verschlimmern dann die Lage nur. Geldbußen sind wirkungslos, wenn die Solidargemeinschaft ohnehin für alle Schulden haften muss.

Wie schwierig die Kontrolle der Fiskalpolitik eines Landes von außen ist, zeigt die aktuelle Lage in Griechenland. Zwar hat die letzte Regierung vertraglich zugesichert, wirtschaftspolitische Reformen umzusetzen. Die Zusagen werden aber nicht eingehalten. Das Sanierungsprogramm wird von der griechischen Bevölkerung als ein Eingriff von außen empfunden, der mit Regeln demokratischer Selbstbestimmung kollidiert.

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Immerhin ist es im Fall Griechenlands noch so, dass das Land Hilfen empfängt und das Sanierungsprogramm die Gegenleistung darstellt. Eine wirksame Fiskalunion in Europa müsste noch stärkere Eingriffe vorsehen. Der ehemalige EZB-Präsident Jean-Claude Trichet hat aus guten Gründen von einem „Europäischen Finanzminister“ mit dem Recht des „Durchgriffs auf die Wirtschaftspolitik“ der Mitgliedstaaten gesprochen, als er seine Vision der Fiskalunion in seiner Karlspreisrede vorstellte.

Dieser Europäische Finanzminister müsste schon eingreifen können, bevor ein Land überhaupt in eine Notlage gerät. Er müsste beispielsweise anordnen können, Steuern zu erhöhen, Sozialleistungen zu senken oder Arbeitsmarktreformen durchzuführen. Bei derartigen Entscheidungen, die meistens umstritten sind und deren Konsequenzen viele Menschen unmittelbar spüren, ist die demokratischen Legitimierung von zentraler Bedeutung.

Für eine Fiskalunion wäre zu viel Zentralisierung nötig

Das führt zum Kernproblem des Konzepts der Fiskalunion. Damit sie funktioniert, müssten die Mitgliedstaaten die Kernkompetenzen in der Wirtschafts- und Finanzpolitik an die Europäische Ebene abtreten. Um dafür hinreichende demokratische Legitimierung zu schaffen, müsste das europäische Parlament reformiert und mit mehr Rechten ausgestattet werden, vor allem dem Recht, eine europäische Regierung samt Finanzminister zu wählen, die dann die Fiskalpolitik in Europa bestimmt. Das würde auf die Errichtung eines europäischen Bundesstaats hinauslaufen, in dem die Wirtschafts- und Finanzpolitik stärker zentralisiert ist als in den meisten existierenden Föderationen. In den Vereinigten Staaten etwa hat die Bundesregierung nicht das Recht, den Staaten vorzuschreiben, wie sie ihre Fiskalpolitik zu gestalten haben. Es existiert allerdings auch keine Solidarhaftung für Staatsschulden und insofern keine Fiskalunion, wie sie derzeit in Europa diskutiert wird.

Das Ausmaß an Zentralisierung politischer Kompetenzen, das erforderlich wäre, um eine Solidarhaftung für Staatsschulden zu ermöglichen, ist für Europa zu groß. Es fehlt dafür nicht nur kurzfristig, sondern vermutlich dauerhaft die erforderliche Unterstützung in der Bevölkerung. Aus diesem Grund ist es riskant, eine Zustimmung zu einer Solidarhaftung in Europa in Aussicht zu stellen, sofern es Fortschritte in der fiskalpolitischen Koordination gibt. Koordination in Form der Vereinbarung fiskalpolitischer Regeln reicht auf keinen Fall.

Bisher ist die gegenseitige Haftung begrenzt

An dieser Stelle kann man einwenden, die Solidarhaftung für Staatsschulden sei durch die Rettungsschirmpolitik und die Interventionen der EZB längst Realität. Das ist insofern falsch, als es in Griechenland eben doch zu einem Schuldenschnitt gekommen ist. In einem Regime der Solidarhaftung hätten die Steuerzahler der anderen Mitgliedstaaten in vollem Umfang haften müssen. Bei einer Solidarhaftung wären außerdem auch die Renditen auf Staatsanleihen Spaniens und Italiens nicht angestiegen, und die Politik dort wäre nicht unter Druck geraten, den wirtschaftspolitischen Kurs zu ändern.

Richtig ist, dass die erfolgten Interventionen der Rettungsschirmpolitik und der EZB eine begrenzte Solidarhaftung bedeuten. Das ist allerdings eine unbeabsichtigte Folge der Verschuldungskrise. In den vertraglichen Grundlagen der Währungsunion war derartiges nicht vorgesehen. Im Gegenteil sollte die No-Bailout-Klausel jegliche Solidarhaftung ausschließen.

Eine Bankenunion hat bessere Erfolgsaussichten

Wenn man anerkennt, dass die erreichbare fiskalpolitische Koordination zu schwach ist, um eine Solidarhaftung für Staatsschulden in der Eurozone zu ermöglichen, dann stellt sich die Frage nach alternativen Strategien, um die Eurozone zu stabilisieren.

Eine Strategie mit besseren Erfolgsaussichten würde darin bestehen, die Energien auf die Schaffung einer „Bankenunion“ zu konzentrieren.

Das Konzept der Bankenunion beinhaltet vier Elemente:

1. Auf europäischer Ebene wird eine reformierte Banken- und Finanzmarktregulierung eingeführt, die deutlich verschärfte Eigenkapitalstandards vorsieht und verhindert, dass Banken in großem Umfang Staatsanleihen ihres Sitzlandes oder einzelner anderer Länder halten.

2. Es wird eine europäische Bankenaufsicht mit weit reichenden Durchgriffsrechten installiert.

3. Es wird ein europäischer Fonds zum Auffangen und Abwickeln instabiler Banken aufgelegt. Dieser Fonds wird von den Mitgliedstaaten mit Kapital ausgestattet.

4. Es wird eine europäische Einlagensicherung geschaffen.

Es ist möglich, eine derartige Bankenunion schrittweise einzuführen, etwa zunächst nur für grenzüberschreitend tätige Banken. Schrittweise Einführung darf allerdings nicht bedeuten, dass Europa für das Auffangen von Banken haftet, die nicht die verschärften Kapitalstandards erfüllen oder deren Beaufsichtigung weiter auf nationaler Ebene erfolgt. Haftung und Kontrolle müssen in einer Hand liegen.

Die Mitgliedsstaaten wären nicht mehr so abhänging von ihren Bankensystemen

Die Schaffung einer Bankenunion hätte mehrere Vorteile. Erstens würde die derzeit herrschende gegenseitige Abhängigkeit zwischen Regierungen der Mitgliedstaaten und ihren nationalen Bankensystemen durchbrochen. Diese Abhängigkeit ist ein wichtiger destabilisierender Faktor in der aktuellen Krise. Sie belastet in den Krisenstaaten sowohl die Banken als auch den Staatshaushalt. Wenn es durch Verluste der Banken zu einer Bankenkrise kommt, ist derzeit die nationale Regierung verpflichtet, zu helfen. Das geht mit hohen finanziellen Belastungen einher, welche die Bonität des Regierung schmälern.

An den Finanzmärkten weckt dies Zweifel an der Fähigkeit des Landes, weitere Banken zu retten. Diese Zweifel wiederum untergraben die Bonität der Banken und schränken deren Refinanzierungsmöglichkeiten ein. In dieser Lage sind die Banken gezwungen, ihre Schulden abzubauen und weniger Kredite zu vergeben. Das trifft auch die gesunden Sektoren der Volkswirtschaft. Beschleunigt wird diese Entwicklung, wenn Banken in großem Umfang heimische Staatsanleihen halten, deren Marktwert sinkt. Es droht ein Teufelskreis, aus dem ein Land sich kaum aus eigener Kraft befreien kann. Die aktuelle Lage in Spanien ist dafür ein Beispiel.

Staaten könnten eher pleitegehen, ohne die Banken zu gefährden

Um diesen Teufelskreis zu durchbrechen, ist Hilfe von außen erforderlich. Die Gemeinschaft der Euro-Mitgliedstaaten kann aber nur dann helfen und die damit verbundenen Risiken eingehen, wenn sie die Mittelverwendung auch kontrollieren kann. Beispielsweise muss ausgeschlossen werden, dass die Mittel über den Umweg der Banken in den Staatshaushalt des betreffenden Landes fließen. Diese Kontrolle wäre durch die europäische Bankenaufsicht gewährleistet.

Ein zweiter Vorteil der Bankenunion läge darin, dass die Gefahr einer Bankenkrise in Folge einer staatlichen Insolvenz geringer wäre und daher derartige Insolvenzverfahren eher möglich würden. Die europäische Regulierung würde es Banken nicht gestatten, in großem Umfang heimische Staatsanleihen zu halten. Sie müssten auch mehr Eigenkapital vorhalten. Wenn eine Bank trotzdem in Schwierigkeiten geriete, würde sie mit Mitteln des europäischen Bankenrettungsfonds aufgefangen.

Im Fall der Überschuldung einzelner Mitgliedstaaten wäre es deshalb möglich, einen Schuldenschnitt vorzusehen, so dass die Gläubiger haften müssen und nicht darauf setzen können, von den Steuerzahlern anderer Mitgliedstaaten ihr Geld zurückzubekommen. Das würde dazu führen, dass Regierungen mit unsoliden Finanzen stark unter Druck kämen, ihre Defizite abzubauen. Ein dritter Vorteil der Bankenunion bestünde folglich darin, dass die Disziplinierung der Fiskalpolitik durch den Kapitalmarkt besser funktioniert als heute.

Die Bankenregulierung hat enormen Einfluss auf die Staatsverschuldung

Die wichtigste Frage, die das Konzept der Bankenunion aufwirft, ist folgende: Warum sollte eine Verlagerung der Regulierung und Kontrolle von Banken auf die europäische Ebene unter dem Aspekt der demokratischen Kontrolle eher akzeptabel sein als eine Europäisierung der Fiskalpolitik? Die Antwort ist einfach: weil die Regulierung und Kontrolle von Banken unter Umständen enormen Einfluss auf die Staatsverschuldung hat und insofern Teil der Fiskalpolitik ist, die in einer Fiskalunion ohnehin zentraler Kontrolle unterworfen werden muss.

Die Fiskalpolitik beinhaltet darüber hinaus aber viele weitere Bereiche der Wirtschafts- und Finanzpolitik, die unter zentrale Kontrolle gebracht werden müssten. Die Regulierung, Beaufsichtigung und Abwicklung von Banken hingegen ist eine weniger umfassende, klarer abgegrenzte und eher technische Aufgabe. Es wäre denkbar, diese Aufgabe an eine europäische Behörde - beispielsweise die EZB oder eine neu zu schaffende Bankenaufsichtsbehörde für die Eurozone - zu delegieren, ohne damit gegen Grundsätze der demokratischen Legitimierung politischer Entscheidungen zu verstoßen.

Ein europäischer Abwicklungsfonds braucht kein zusätzliches Geld

Eine zweite Frage ist die, woher das Geld für den europäischen Bankenabwicklungsfonds kommen soll. Die Antwort ist ebenfalls einfach. Derzeit werden im Rahmen der Rettungsschirmpolitik ebenfalls Mittel für die Rettung von Banken zur Verfügung gestellt. Nur sollen sie über den Umweg der jeweiligen nationalen Regierungen an die Banken fließen. Dieser Umweg fällt in der Bankenunion weg, aber mehr Mittel sind nicht erforderlich.

Schwieriger ist es, den Übergang vom Status quo zur Bankenunion zu gestalten. Vor allem ist zu klären, ob Mitgliedstaaten mit angeschlagenen Bankensystemen die in den Bankbilanzen vorhandenen Lasten auf die Gemeinschaft der Mitgliedstaaten abwälzen können. Die vorhandenen Probleme sollten offengelegt und notleidende Forderungen angemessen bewertet werden. Dann kann entschieden werden, wie die Lasten der Bankensanierung zwischen dem Sitzland und der Gemeinschaft der Eurostaaten verteilt werden. Im Regelfall sollte das Sitzland die Lasten tragen, aber es ist unklar, in welchem Ausmaß die hoch verschuldeten Mitgliedstaaten dazu in der Lage sind. Letztlich wird man über die Verteilung der Lasten, die sich aus der Verschuldungskrise ergeben, verhandeln müssen.

Die Bankenunion erspart den Staaten keine Reformen

Sicherlich kann das Konzept der Bankenunion keine Wunder bewirken. Damit es verwirklicht werden kann, müssen die Mitgliedstaaten bereit sein, die Kontrolle über die nationalen Bankensysteme abzugeben. Der damit einhergehende Machtverlust wird vielen Regierungen nicht gefallen. Die Bankenunion kann den von der Krise hart getroffenen Staaten in Europa nicht ersparen, schmerzhafte Reformen umzusetzen, um Schulden abzubauen und Wettbewerbsfähigkeit wiederzugewinnen.

Die Bankenunion könnte der Eurozone aber eine glaubwürdige Perspektive bieten und kurzfristig helfen, die Zeit bis zum Wirken der Strukturreformen zu überbrücken. Sie würde es den weniger hoch verschuldeten Mitgliedstaaten erleichtern, gemeinsam Hilfen bereitzustellen, denn mit den Hilfen würden entsprechende Kontrollrechte einhergehen.

Die damit verbundenen Eingriffe von außen in den Krisenstaaten würden von den Bevölkerungen dort vermutlich ähnlich akzeptiert wie derzeit schon Interventionen im Bereich der Wettbewerbspolitik oder der Subventionskontrolle. Das Konzept der Fiskalunion mit Eurobonds hingegen überfordert die Bereitschaft der Menschen in Europa, politische Entscheidungen nach Brüssel zu verlagern. Diejenigen, die zur Zeit ihre Konten in Südeuropa leer räumen, erwarten, dass die Politik in Europa an der Rettung des Euro scheitern wird. Entschlossene Schritte in Richtung Bankenunion könnten dazu beitragen, sie vom Gegenteil zu überzeugen.