Schuldenkrise Der schwierige Weg zu einer Bankenunion

Es war eine der Phrasen, die EU-Politiker bemühen, wenn sie sich nicht einig sind. Es bestehe unter den EU-Staats- und -Regierungschefs Konsens, „dass wir die Wirtschaftsunion stärken müssen, um sie mit der Währungsunion besser in Einklang zu bringen“, sagte EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy nach dem EU-Gipfeltreffen vor zwei Wochen in Brüssel. Vordergründig verkündete der Belgier da nichts Neues: Immer wieder haben Euro-Politiker diese Formel benützt. Schon 1990 hatte die Bundesbank verlauten lassen, eine Währungsunion könne ohne politische Union nicht funktionieren.

Anders begründet hat der heutige Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) schon 1994 im Schäuble-Lamers-Papier eine Vertiefung der politischen Integration in einer Art Kerneuropa, vor allem in der Währungsunion angeregt und diese Forderung immer wieder einmal wiederholt. Ernst geworden ist es damit aus mindestens zwei Gründen bisher nie: Die EU-Staaten wollten die mit der Forderung verknüpfte Abgabe von Kompetenzen an die EU vermeiden. Und das mit einer einseitigen Vertiefung der Währungsunion verbundene „Europa der zwei Geschwindigkeiten“ war auch nicht wirklich erwünscht.

In Berlin herrschen Zweifel

Ob sich das nun ändert? Jedenfalls haben die Staats- und Regierungschefs Van Rompuy vor zwei Wochen gebeten, bis zum nächsten Gipfel Ende Juni „Bausteine“ und eine „Arbeitsmethode“ zur - langfristigen - Erreichung des Ziels einer Vertiefung der politischen Integration im Währungsraum zu erarbeiten. Beteiligt daran sind laut Mandat des Gipfels auch der Präsident der Europäischen Zentralbank (EZB), Mario Draghi, der Chef der Euro-Gruppe, Jean-Claude Juncker, und EU-Kommissionspräsident José Manuel Barroso. Auf Druck der Kanzlerin stellte Van Rompuy damals auch klar, dass über die Inhalte einer solchen Vertiefung keineswegs Einigkeit bestehe. Ausdrücklich nannte der Ratspräsident die Einführung von Eurobonds, eine stärker integrierte Bankenaufsicht und Bankensanierung sowie die Einrichtung eines gemeinsamen europäischen Einlagensicherungssystems - gegen das sich deutsche Banken heftig sträuben, weil damit die Risiken anderer Banken vergemeinschaftet werden.

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All diese Themen sollen und können nur mittel- bis langfristig abgearbeitet werden. Sie erfordern langwierige Gesetzgebungsverfahren und zum Teil Änderungen der Verträge. Van Rompuy soll lediglich eine Art Fahrplan und eine genauere Themenliste vorlegen. In Brüssel heißt es auch, im Kern handle es sich vor allem um den abermaligen Versuch einiger Staaten und der EU-Kommission, im Euroraum die Gemeinschaftsanleihen durchzusetzen, wogegen sich Deutschland zur Wehr setzt. Die Kanzlerin kann sich diese nur langfristig vorstellen - unter der Bedingung, dass die davon profitierenden Staaten auch bereit sind, ihre haushaltspolitischen Kompetenzen weitgehend nach Brüssel abzugeben. In Berlin herrschen da Zweifel.

Eine weitere Zentralisierung der Aufsicht braucht Zeit

Die Diskussion über das Mandat an Van Rompuy hat sich indessen in eine andere Richtung verschoben. Das liegt vor allem an der akuten Unsicherheit über die Lage der Banken in mehreren Eurostaaten, speziell in Spanien - und daran, dass vor allem Draghi und Barroso die immer noch vage Forderung nach einer „Bankenunion“ in die Debatte geworfen haben. Seither werden die kurze und die lange Frist in der Diskussion dauernd vermischt. Das gilt vor allem für die Frage, ob der Krisenfonds ESM künftig die Möglichkeit erhalten soll, Banken direkt zu rekapitalisieren.

Der noch nicht ratifizierte ESM-Vertrag erlaubt das nicht. Er sieht lediglich vor, dass sich Eurostaaten beim ESM Geld leihen können, um damit ihre Banken zu rekapitalisieren. Der spanische Ministerpräsident Mariano Rajoy verweigert sich dieser Tatsache allerdings. Er will den Gang zum ESM vermeiden, weil dieser als Eingeständnis des Scheiterns seiner Regierung gewertet würde. Stattdessen bringen die Spanier, aber auch andere Eurostaaten, die EZB und die EU-Kommission immer wieder eine direkte Bankenrekapitalisierung durch den ESM ins Spiel. Die Staats- und Regierungschefs hatten dies aber im vergangenen Herbst ausdrücklich ausgeschlossen. Es wäre auch nur möglich, wenn der ESM-Vertrag neu ausgehandelt würde. Das gilt als kaum denkbar.

Draghi hat in der vergangenen Woche vor allem eine weitere Zentralisierung der europäischen Bankenaufsicht angemahnt. Dies ist eine Idee, der Merkel jetzt im Grundsatz zugestimmt hat. Der erste Schritt dazu ist mit der Einführung europäischer Aufsichtsbehörden 2011 schon getan worden, er scheint aber nicht auszureichen. In der neuen Aufsichtsbehörde EBA läuft noch vieles nicht rund. Schon das zeigt, dass eine weitere Zentralisierung der Aufsicht Zeit braucht. Bundesbank-Vorstandsmitglied Sabine Lautenschläger sieht eine europäische Aufsicht nur „am Ende eines langen Weges“.

Die Banken- von der Staatsschuldenkrise „entkoppeln“

Die weitergehenden Schritte zu einer Bankenunion bestünden in einem europäischen Fonds zum Auffangen und Abwickeln instabiler Banken, der von den Mitgliedstaaten mit Kapital ausgestattet würde, und in einer europäischen Einlagensicherung. Bisher sind beide Aufgaben national organisiert, es sind nur europäische Rahmenregeln als Mindestvorschriften für die nationalen Institutionen vorgesehen. EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier wird seine Vorschläge zum EU-Rahmen für die Bankenrestrukturierung und -abwicklung an diesem Mittwoch vorlegen. Bis sie den europäischen Gesetzgebungsprozess durchlaufen haben, wird noch viel Zeit vergehen. Eine schnelle Einführung harmonisierter Lösungen ist insofern schwer vorstellbar. Das gilt umso mehr, als die Vergemeinschaftung abermals darauf hinausliefe, dass die wenigen noch gesunden Eurostaaten für die Bankenrisiken aller Länder haften müssten. Das lehnt Deutschland ab.

Freilich nimmt der Druck zu. Die EU-Kommission, aber auch immer mehr Ökonomen halten eine so verstandene Bankenunion für notwendig, um den „Teufelskreis“ zu durchbrechen, der aus der gegenseitigen Abhängigkeit von Staaten und Banken resultiert. Wenn Länder wie Spanien allein für die Verluste ihrer Banken geradestehen müssten, senke das ihre Bonität und schüre Zweifel an ihrer Fähigkeit, weitere Banken zu retten, sagt etwa Clemens Fuest von der Universität Oxford. Das untergrabe die Bonität der Banken und schränke deren Refinanzierungsmöglichkeiten ein, was leicht auf die Realwirtschaft zurückschlagen könne. EU-Währungskommissar Olli Rehn glaubt vor diesem Hintergrund, mit einer Bankenunion lasse sich die Banken- von der Staatsschuldenkrise „entkoppeln“. Wie gemeinschaftliche Fonds zur Abwicklung oder zur Einlagensicherung finanziert werden sollen, weiß er freilich auch nicht.

Eine umfassende Bankenunion ist insofern wohl noch genauso weit entfernt wie eine Fiskalunion. Die langfristige Umgestaltung der Währungsunion wird dabei von der aktuellen Unruhe an den Märkten wieder überlagert. Brüsseler Insider befürchten, dass von der Diskussion über die langfristigen Schritte auf dem Gipfel in gut drei Wochen wenig bleiben wird, weil es wegen Griechenland oder Spanien wieder um akute Rettungsaktionen geht.