Die Unkündbarkeit Italiens entzauberte Arbeitsmarktreform

Mit einem einzigen Satz aus dem Blickwinkel des Wirtschaftsprofessors hat der italienische Ministerpräsident Mario Monti die Diskussion um Italiens reformbedürftiges Arbeitsrecht wieder eröffnet und sich zudem den Zorn der Gewerkschaften zugezogen. „Einige gesetzliche Regeln, die von der noblen Absicht der Verteidigung der Arbeitnehmerrechte inspiriert waren, haben die Entstehung von Arbeitsplätzen behindert“, sagte Monti bei einem Vortrag in einer römischen Universität. Während die Gewerkschaften verärgert reagieren, sehen Wirtschaft und reformorientierte Ökonomen darin eine bittere Erinnerung an die fehlgeschlagene Arbeitsmarktreform der Regierung Monti vom April dieses Jahres.

Monti und seine Professorenkollegin und Arbeitsministerin Elsa Fornero hatten die Reform zwar immer wieder als epochal angepriesen, doch bei den Arbeitgebern hat sie die Zurückhaltung bei Neueinstellungen nicht verringert. Auch deswegen steckt Italien in einer tiefen Rezession, in der die Unternehmer eine Verringerung des Bruttoinlandsprodukts von 2,4 Prozent voraussagen. Allgemein hat Italien bisher einen Großteil der Vorgaben ignoriert, die die EZB im Zusammenhang mit ihren ersten Anleihekäufen gemacht hatte.

Spaltung der Arbeitswelt

Die alten Regeln werden nicht nur als Grund für die Wachstumsschwäche und die niedrige Beschäftigung in Italien (etwa 38 Prozent der Gesamtbevölkerung) angesehen, sondern auch als Grund für die Zweiteilung des italienischen Arbeitsmarktes in nahezu unkündbare Arbeitnehmer in größeren Unternehmen (5,8 Millionen) und dem öffentlichen Dienst (3,5 Millionen) auf der einen Seite und Beschäftigte mit Zeitverträgen (rund 2,5 Millionen) und bis zu einer Million selbständige Projektarbeiter oder Scheinselbständige auf der anderen.

Der symbolische Begriff für die starren Regeln heißt in Italien schlicht „Artikel 18“. Gemeint ist damit der Paragraph in einem Gesetz von 1970, das in Italien den Titel „Statut der Arbeiter“ trägt. Es enthält Vorschriften zur Meinungs- und Gewerkschaftsfreiheit und Diskriminierungsverbote. Inzwischen abgeschafft sind Regeln über die planwirtschaftliche Vergabe von freien Arbeitsplätzen in Privatunternehmen, die bis in die neunziger Jahre nur ausnahmsweise Kandidaten ihrer Wahl einstellen durften. Der „Artikel 18“ klingt demgegenüber eher harmlos: „Mit dem Urteil, das eine Entlassung ohne triftigen Grund für unwirksam oder von vornherein nichtig erklärt, ordnet der Richter die Wiedereingliederung des Arbeiters auf seinem Arbeitsplatz an.“

Kündigungen sind kaum noch durchzusetzen

Doch zu dieser Vorschrift kam auch eine ganz besondere Art der praktischen Anwendung. Denn nach dem Schema der Aufteilung der Machtpositionen in Italien waren Ministerien und (Staats-)Wirtschaft vor allem den Christdemokraten und Sozialisten vorbehalten, Kultur und Justiz den Kommunisten. Die unabhängigen Richter mit eigenem Richterparlament entwickelten ihre eigene Interpretation des Artikels 18: Prinzipiell sei der Verlust des Arbeitsplatzes ein derart einschneidendes Ereignis für einen Arbeitnehmer, dass er durch so gut wie nichts zu rechtfertigen sei. Polemisch, aber dennoch bei den Tatsachen ohne Widerspruch, schrieb kürzlich das rechte Meinungsblatt „Il Foglio“: „Der Rechtsprechung zufolge, die treu der Linie der (kommunistischen Gewerkschaft) CGIL folgt, stellt die wiederholte unbegründete Abwesenheit vom Arbeitsplatz demnach ebenso wenig einen Entlassungsgrund dar wie der Diebstahl von moderaten Werten aus Unternehmensbesitz, während größerer Diebstahl nur ein Entlassungsgrund nach der dritten Instanz wird.“

In der Praxis bedeutet dies, dass die überwiegende Mehrheit der Arbeitsgerichtsprozesse zugunsten des Arbeitnehmers entschieden wird. Nach mehreren Jahren muss dann der Arbeitgeber den ehemaligen Beschäftigten wieder eingliedern und für die zurückliegenden Jahre das Gehalt nachzahlen. Von diesem Schicksal ausgenommen sind nur Unternehmen mit bis zu 15 Mitarbeitern, die bisher höchstens zu einer Schadensersatzzahlung verurteilt werden konnten. Auch deswegen sind in Italien Millionen von Unternehmen unter dieser Schwelle geblieben. Italienische Erfolgsunternehmer wie Nerio Alessandri, Gründer der mittlerweile 2000 Mitarbeiter zählenden Firma Technogym, zitieren daher ein geflügeltes Wort: „In Italien ist es leichter, sich von der Frau scheiden zu lassen, als sich von einem Arbeitnehmer zu trennen.“

Der Artikel 18 gilt als änderungsreif

Immer wieder wurde in den vergangenen Jahren eine Reform des italienischen Arbeitsrechts gleichgesetzt mit der Änderung des Artikels 18. Auch Mario Montis Regierung von parteilosen Experten, die Italien aus der Krise retten sollte, hatte eine Reform des Arbeitsrechts angekündigt und bei den Unternehmern Hoffnungen geweckt. Arbeitsministerin Fornero suchte zunächst das Prinzip der Wiedereinstellung zumindest teilweise durch Schadensersatzzahlungen zu ersetzen. Doch im Parlament muss sich die Regierung Monti auf die zum Teil aus kommunistischen Wurzeln stammende „Demokratische Partei“ stützen.

Die Arbeitsministerin hat daher in der entscheidenden Nacht einen Kompromiss mit der ehemals kommunistischen Gewerkschaft CGIL gesucht und damit ihren vorher schon komplizierten Entwurf weiter verwässert. Nun haben die Arbeitsrichter noch mehr Entscheidungsmöglichkeiten. Entlassungen aus diskriminierenden Gründen führen zur Wiedereinstellung, auch in Kleinunternehmen. Wird ein Mitarbeiter aus einem disziplinarischen Grund entlassen, der eigentlich nur mit betriebsinternen Sanktionen belegt werden darf, ist ebenfalls eine Wiedereinstellung anzuordnen. In anderen Fällen gibt es nun eine Entschädigung von höchstens 24 Monatsgehältern. Ähnlich zweideutig sind die Regeln auch für die Entlassung aus wirtschaftlichen Gründen. Im neuen Gesetz heißt es nun, der Richter müsse die Wiedereinstellung anordnen, wenn die Entlassungsgründe „offensichtlich unzutreffend“ seien, in anderen Fällen kann er auf Entschädigung urteilen.

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Der Vizeminister für Arbeit und Soziales, der 38 Jahre alte Professor Michel Martone, verteidigt das Reformgesetz. Zum ersten Mal seien die Entschädigungen limitiert, sagt er. Zudem würden wie bei den Hartz-Reformen in Deutschland die Effekte des neuen Gesetzes überwacht, um später weitere Reformschritte anschließen zu können. Doch die Unternehmer zeigen sich enttäuscht, auch, weil parallel zu den vagen Reformen für die Entlassungen klare Einschränkungen für die Einstellung von Zeitarbeitern und die Beschäftigung von Scheinselbständigen beschlossen wurden.

Das neue Arbeitsrecht habe erst einmal Unsicherheit erzeugt, und vor neuen Einstellungen warteten die Unternehmen nun ab, wie sich die Rechtsprechung entwickle, sagte Giuliano Cazzola, einst Gewerkschaftsfunktionär der kommunistischen CGIL und nun Arbeitsmarktexperte in Berlusconis „Partei der Freiheit“. Der in den Vereinigten Staaten lehrende Ökonom Alberto Alesina und ein italienischer Kollege namens Andrea Ichino urteilen in einem gemeinsamen Kommentar für den „Corriere della Sera“, Italien sei nun in der schlechtesten aller Welten gelandet, in der aus konjunkturellen Gründen entlassen werde, aus mangelndem Vertrauen aber niemand einstellen wolle.

Mehr Wege zur Produktivität

Dass die neuen Gesetze dennoch von der Europäischen Union hoch gelobt werden, findet Giuliano Cazzola völlig unverständlich: „Offenbar richtet man sich bei der Europäischen Union nur nach der Überschrift, aber nicht nach der Substanz“, kommentiert der Fachmann. Roberto Pessi, Prorektor und Arbeitsrechtsexperte der römischen Wirtschaftsuniversität Luiss hat den Reformversuch der Regierung Monti von Beginn an heftig kritisiert: „Das dient vor allem, um die Märkte zu beeindrucken und den Spread zu senken“, sagte er am Tag nach der Einigung über die Reform. Dennoch meint Pessi, die Gesetze hätten in Italien „weniger als zehn Prozent Einfluss auf die Realität auf dem Arbeitsmarkt“.

Der Rest hänge ab von den Regeln und Vereinbarungen zwischen Arbeitgebern und Gewerkschaften. Daher habe Monti nun das Richtige getan, indem er eine konzertierte Aktion von Regierung und Sozialpartnern abgelehnt habe, stattdessen den Arbeitgebern und Gewerkschaften aufgetragen habe, sie sollten allein Wege zu mehr Produktivität in Italiens Wirtschaft suchen, und zwar innerhalb von vier Wochen. Vielen Unternehmern reichen diese Aussichten aber nicht. Der Mittelständler Andrea S. aus Rom, früher mit 200, nun mit 60 Mitarbeitern, will daher nicht den Empfehlungen zu mehr Wachstum folgen, sondern den umgekehrten Weg einschlagen: für ihn besteht die Zukunft aus mehreren Unternehmen mit weniger als 15 Mitarbeitern.