Finanzkrise Die Staaten als Geiseln der Banken

Skeptiker haben es schon länger gesagt: Vom "too big to fail" (zu groß zum Umfallen) zum "too big to save" (zu groß für eine Rettung) ist es nicht allzu weit. Manche Banken sind so groß, dass ihre Pleite die gesamte Volkswirtschaft beschädigt - daher rettet sie der Staat. Sind die Verluste aber extrem hoch, gerät der Retter Staat selbst in Bedrängnis. Irland hat die Bankenrettung in diesem Jahr ein Loch von mehr 30 Prozent des Bruttoinlandsprodukts in den Haushalt gerissen. Staat und Banken drohen gemeinsam in den Finanzabgrund zu stürzen.

"Der Umgang mit systemrelevanten Instituten - die schwerste Hinterlassenschaft aus der Finanzkrise - ist weiterhin ungeklärt", warnen die fünf Wirtschaftsprofessoren des deutschen Sachverständigenrats in ihrem jüngst vorgestellten Gutachten. Zwar habe es einige gute Reformschritte zur besseren Regulierung des Finanzsektors gegeben, etwa die G-20-Beschlüsse für höhere Eigenkapitalanforderungen, damit Banken ein größeres Sicherheitspolster gegen Verluste haben. Aber die Bedrohung durch "systemrelevante Banken" besteht weiter. Das Ziel der Staaten, "nie wieder in Geiselhaft durch den Finanzsektor genommen zu werden", sei verfehlt worden, heißt es im Gutachten. Die Finanzinstitute, die zu groß, zu vernetzt oder zu komplex sind, so dass ihr Bankrott das ganze System beschädigen würde, können den Staat und die Steuerzahler erpressen: Rettet uns, oder wir reißen euch alle mit in den Abgrund!

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Von "systemrelevanten" Finanzinstituten geht Ansteckungsgefahr aus, wenn sie in Schieflage sind. "Es kann zu Dominoeffekten auf andere Finanzinstitute oder ganze Finanzmärkte kommen", sagt Beatrice Weder di Mauro, Ökonomieprofessorin in Mainz und Mitglied des Sachverständigenrats. Deshalb werden die Systemrelevanten gestützt. "Das Problem ist, dass die Gläubiger der systemrelevanten Finanzinstitute dies wissen, dass sie implizit eine Garantie durch den Staat genießen und dass diese wie eine Subvention wirkt", sagt Weder di Mauro. Daraus folgen "massive Verzerrungen und Fehlanreize im Finanzsektor", warnt sie. Beispielsweise können Banken einen Anreiz zu übermäßigem Wachstum sehen. Für die Volkswirtschaft - gerade in kleineren Staaten wie der Schweiz, Irland oder Island - erwachsen aber große Risiken aus der Existenz übergroßer Banken.

Wie hoch sind diese Subventionen für die Großbanken? Ökonomen haben mit verschiedenen Methoden den Wert der Staatsgarantien zu ermitteln bestimmt. Sie kommen auf unterschiedliche, doch stets sehr große Summen. Der Hauptwert der Garantie liegt darin, dass sich die Banken so am Kapitalmarkt günstiger finanzieren können, weil das Ausfallrisiko geringer ist. Nach Berechnungen der beiden amerikanischen Ökonomen Dean Baker und Travis McArthur ergeben sich aus der "too big to fail"-Staatsgarantie um bis zu 0,5 Prozentpunkte geringere Zinskosten. Im oberen Rechenszenario kamen Baker und McArthur auf fast 35 Milliarden Dollar staatliche Subvention für die amerikanischen Banken insgesamt; davon mehr als 7 Milliarden Dollar für die Bank of America. Im unteren Szenario schätzten sie immerhin noch knapp 5 Milliarden Dollar jährliche Gesamtsubvention durch die impliziten Staatsgarantien.

Kritischer gegenüber den Großbanken sind auch die Schweizer geworden. Die UBS und die Credit Suisse hatten 2008 hohe Verluste von zusammen rund 30 Milliarden Franken gemacht, die UBS musste danach staatliche Kapitalhilfe in Anspruch nehmen. Die Bilanzsummen der beiden Großbanken machten damals rund das Sechsfache des Schweizer BIP aus. Angesichts dieser Dimension wurde vielen doch mulmig, ob ein Umfallen einer Großbank nicht die ganze Eidgenossenschaft zertrümmern würde. Nationalbankchef Philipp Hildmann sagte, man müsse nun ohne Tabus über die Zukunft der Banken reden.

Die Idee der Coco-Bonds

Gerade liberale Ökonomen wünschen sich beherzte Reformen der Bankenregulierung, um die Marktordnung wiederherzustellen. "Die Erwartung, dass es immer eine Rettung, einen Bail-out, geben wird, muss gebrochen werden", sagt Boris Zürcher vom Thinktank Avenir Suisse. Wenn die Aussicht auf Rettung schwinde, hätte dies einen disziplinierenden Effekt auf die Banker und ihre Gläubiger. Zürcher schätzt den Wert der impliziten Subventionen für UBS und CS auf rund 3 bis 6 Milliarden Franken im Jahr - "das sind mehr Subventionen für die Banker als für die Bauern", kritisiert er. Und darüber hinaus resultiert ein Wohlstandsverlust, weil der Wettbewerb zu Lasten der kleineren und mittleren Banken verzerrt wird.

Vor kurzem hat nun die von der Berner Regierung bestellte "Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch Großunternehmen" recht radikale Vorschläge gemacht: Auf mindestens 19 Prozent der risikogewichteten Aktiva sollten die Eigenkapitalquoten der Großbanken erhöht werden, davon mindestens 10 Prozent hartes Eigenkapital und 9 Prozent in Form von bedingten Pflichtwandelanleihen ("Contingent Convertibles"). Mit den CoCo-Bonds würden auch die Gläubiger einer Bank in die Pflicht genommen, wenn die Verluste einer Bank so hoch sind, dass die Eigenkapitalquote unter eine bestimmte Schwelle sinkt: Die bisherigen Anleihebesitzer werden dann automatisch zu Aktionären und übernehmen Risiken. "Das Ziel ist, dass sich die Aktionäre und Anleihegläubiger nicht mehr darauf verlassen können, dass sie Verluste auf den Staat überwälzen können", sagt Wirtschaftsprofessor Manuel Ammann aus St. Gallen, der den Vorschlag des "Contingent Capital" vor einem Jahr in die Diskussion gebracht hat (siehe auch „CoCo Bonds“: Bankaufseher diskutieren über neue Anleihegattung).

In Deutschland hat die Regulierung einen anderen Schwerpunkt gesetzt: Für Banken soll es eine wirksame Insolvenzordnung geben. Sie soll ermöglichen, dass auch systemrelevante Banken bei Überschuldung vom Markt geräumt werden und ihr Geschäftsgebaren bestraft wird. Nach dem neuen Restrukturierungsgesetz sollen quasibankrotte Banken aufgespaltet und geordnet abgewickelt werden. Finanziert werden soll das aus dem Topf der Bankenabgabe, in den jährlich 1,3 Milliarden Euro fließen sollen. Große Institute ab 100 Milliarden Euro Bilanzsumme müssen 0,04 Prozent auf ihre Bilanzsumme abzüglich Einlagen und Eigenkapital zahlen.

Die Abgabe gehe in die richtige Richtung, sagt Weder di Mauro. Aber um wirklich die "Too big to fail"-Garantie auszugleichen und dem übermäßigen Wachstumsanreiz entgegenzuwirken, müsste sie höher sein. Ob das Restrukturierungsregime im Ernstfall wirklich greifen würde, steht in den Sternen. Ammann ist skeptisch: "Die Gefahr ist, dass solche Gesetze nicht funktionieren, weil im Notfall sehr wenig Zeit und die Unsicherheit groß ist." Die systemischen Großbanken bleiben ein Risiko.