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Die fünf Phasen des Schlamassels : Eine kurze Geschichte der Euro-Krise

Bild: F.A.Z.

Am Donnerstag kommen die Staats- und Regierungschefs des Euroraums nach Brüssel, um „den Euro zu retten“. Es ist nicht das erste Treffen, von dem es vor Beginn heißt, es sei das „entscheidende“. Was ist in den vergangenen eineinhalb Jahren passiert?

          Wann und womit hat diese Krise begonnen? Lässt sie sich genau charakterisieren? Als Schulden-, Euro-, Europakrise? War der Zusammenbruch von Lehman Brothers im September 2008 der Ausgangspunkt? Der willentliche Bruch des EU-Stabilitätspakts durch Deutschland und Frankreich im November 2003? Die Aufnahme Griechenlands in den Euroraum 2001? Oder gar der Maastrichter Beschluss, eine Währungsunion einzuführen? Sicher ist, dass die Euro-Krise schon jetzt Generationen von Wirtschaftshistorikern Arbeit verschafft hat. Sicher ist auch, dass der Begriff „Euro-Krise“ zutrifft – auch wenn viele europäische Politiker den Begriff mit der Begründung ablehnen, der Außenwert der Gemeinschaftswährung habe sich seit deren Einführung erhöht, von 1,18 Dollar am 4. Januar 1999 auf 1,42 Dollar am Mittwoch.

          Werner Mussler

          Wirtschaftskorrespondent in Brüssel.

          Mindestens aus drei Gründen handelt es sich um eine Euro-Krise: Ohne die Währungsunion hätten sich die jetzt auf Hilfe angewiesenen Länder nicht so stark verschuldet. Und ohne die Währungsunion hätte die griechische Überschuldung keine solche Angst vor Ansteckung ausgelöst. Und die institutionelle Basis des Euro – vergemeinschaftete Geld-, aber unverändert nationale Finanzpolitik, ergänzt durch den Stabilitätspakt – hat sich nicht bewährt.

          Fünf Phasen einer Krise

          Im engeren Sinne hat die Krise vor knapp zwei Jahren begonnen. Nach dem Treffen der Eurogruppe am 19. Oktober 2009 in Luxemburg teilte deren Chef, Luxemburgs Premierminister Jean-Claude Juncker, eher beiläufig mit, das griechische Staatsdefizit werde im laufenden Jahr mehr als doppelt so hoch ausfallen wie erwartet – und bei 12 bis 13 Prozent des Bruttoinlandsprodukts liegen (Die F.A.Z. berichtete damals Ärger in Brüssel: Griechenlands Defizit plötzlich verdoppelt).

          Bild: dpa

          Die Ratingagenturen, die bis dato dem haushaltspolitischen Gebaren einzelner Euro-Staaten wenig Beachtung geschenkt hatten, stuften Griechenland danach rasch herunter, mit der Folge, dass die Risikoaufschläge für griechische Staatsanleihen genauso schnell stiegen. Schon im Februar 2010 galt Griechenland praktisch als zahlungsunfähig – und die Euro-Staaten versicherten erstmals, Athen im Notfall beizustehen.

          Die seitherige Reaktion der Euro-Staaten auf die Krise lässt sich in mehrere Phasen aufteilen: Die erste Phase endete mit dem Krisengipfel der „Chefs“ des Euroraums im Mai 2010. Damals wurde das erste Griechenland-Hilfspaket endgültig beschlossen und zugleich die zweite Phase eingeleitet: Das gemeinschaftliche „Herauspauken“ eines in Not geratenen Euro-Staats wurde zur Regel erklärt und durch die Gründung des Hilfsfonds EFSF institutionalisiert.

          Die dritte Phase war von der Diskussion über institutionelle Reformen der Währungsunion geprägt. Ihr Ziel war einerseits, künftigen Krisen vorzubeugen, etwa durch die Schärfung des Stabilitätspakts und die engere wirtschaftspolitische Kooperation der Euro-Staaten, andererseits sollten die Kriseninstrumente wie die EFSF verstetigt und eventuell durch neue ergänzt werden. Diese Diskussion schleppte sich durch das gesamte zweite Halbjahr 2010 und sollte mit möglichst endgültigen Beschlüssen der Staats- und Regierungschefs im März abgeschlossen werden. Einiges wie der von Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) angeregte „Euro-Plus-Pakt“ ist tatsächlich unter Dach und Fach, wenn auch mit absehbar geringer Wirkung. Andere Pläne, etwa die Verschärfung des Pakts, sind in Verzug geraten, weil sich Europaparlament und Ministerrat darüber bislang nicht einig geworden sind.

          Die vierte Phase (welche die dritte überlagerte) war geprägt von der Verschärfung der Schuldenkrise in zwei weiteren Euro-Staaten. Irland musste im November 2010 Hilfe der EFSF (sowie eines weiteren europäischen Hilfsfonds und des Internationalen Währungsfonds IWF) in Anspruch nehmen, Portugal folgte im Mai 2011. Die fünfte Phase ist die „Griechenland II“-Phase. Seit drei Monaten ist endgültig klar, dass die Prämissen des ersten Griechenland-Hilfspakets unrealistisch waren, dass das Land nicht wie geplant 2013 an die Kapitalmärkte zurückkehren kann und deshalb ein neues Hilfspaket für Athen zu schnüren ist. Wie es auszusehen hat und wie vor allem die privaten Gläubiger Griechenlands – in erster Linie Banken und Versicherungen – an diesem Programm zu beteiligen sind, darüber schwelt eine Diskussion, die sich seit Junckers Ankündigung einer „sanften Umschuldung“ im Mai im Kreis zu drehen scheint. Der an diesem Donnerstag stattfindende Sondergipfel der Staats- und Regierungschefs der Euro-Staaten ist nicht das erste Treffen, von dem es im Vorfeld heißt, es werde diesen Streit „endlich“ lösen.

          Ob schon eine sechste Phase begonnen hat, lässt sich derzeit schwer einschätzen. Die in den vergangenen zwei Wochen gestiegenen Risikoaufschläge auf italienische Staatsanleihen haben die Sorge wachsen lassen, dass mit Italien der erste große Euro-Staat von der Krise angesteckt werde. Deshalb ist seither auch die Diskussion über zusätzliche Kriseninstrumente wieder entbrannt.

          So viele Gipfel gab es selten

          Es steht also wieder einmal ein „entscheidendes“ Treffen bevor. Doch wie oft war davon in den vergangenen anderthalb Jahren vor einem der vielen EU- und Euro-Krisengipfel die Rede? Und wie oft hieß es, der Gipfel müsse eine Entscheidung hervorbringen, die „endlich wieder Ruhe“ herstelle – auf den Märkten, zwischen den Euro-Staaten, unter den immer zerstrittener wirkenden Partnern des Euroraums? Gelungen ist das nie wirklich. Manchmal hinterließen die Gipfel noch mehr Konfusion, manchmal war ein paar Wochen oder Monate Ruhe. Aber weder die „Rettungsaktionen“ für überschuldete Staaten – die in Wirklichkeit keine Rettung darstellten, sondern den betreffenden Ländern mit dem Geld der Steuerzahler Zeit kaufen sollten –, noch die geplanten institutionellen Reformen brachten dem Euroraum innere Stabilität. Dennoch hegten alle die unausgesprochene Hoffnung, irgendwann und irgendwie werde der Spuk schon vorbeigehen.

          Als EU-Ratspräsident Herman Van Rompuy am vergangenen Freitag zum abermaligen Sondergipfel einlud, brach sich die Erwartung Bahn, eine „Lösung“ der Griechenland-Krise sei jetzt gefunden, die seit Monaten andauernden Diskussionen könnten nun beendet werden. Die Erwartung beruhte auf einer einfachen Überlegung: Ein Sondergipfel ergäbe nur Sinn, wenn er irgendeine Art von Ergebnis brächte. Im umgekehrten Fall würde die Zerrissenheit des Euroraums endgültig manifest. Doch die Bundeskanzlerin hat die Erwartung auf eine „spektakuläre Einzelentscheidung“ bereits wieder gedämpft (siehe Merkel dämpft Erwartungen an Euro-Gipfel). Auch EU-Beamte rechnen nicht damit, dass das Gipfeltreffen viel lösen wird – und erwarten schon das nächste Sondertreffen der Euro-Finanzminister, an die die Streitfragen wieder zurückverwiesen werden könnten.

          Die Eckpunkte des neuen Griechenland-Pakets werden wohl bald beschlossen

          Mindestens eine Erwartung muss sich indes nun, da das Treffen nun einmal stattfindet, erfüllen: Die Eckpunkte des neuen Griechenland-Pakets müssen beschlossen werden. Konkret bedeutet das: Es muss klar werden, wie viel Geld Athen braucht – die Rede ist in der Regel von 120 Milliarden Euro – und wer zu diesem Paket wie viel beiträgt. Vorher müssen sich die Staats- und Regierungschefs aus einer Falle befreien, die sie sich vor vier Wochen selbst gestellt haben. Auf dem letzten Gipfeltreffen im Juni beschlossen sie den Formelkompromiss, die privaten Gläubiger müssten sich am neuen Griechenland-Paket freiwillig und substantiell beteiligen und es dürfe zudem nicht zu einem griechischen Zahlungsausfall kommen. Damit waren zwar alle Wünsche der unterschiedlichen Euro-Staaten formuliert: Länder wie Deutschland und die Niederlande, seit einiger Zeit aber auch Frankreich fordern eine Beteiligung der Banken wegen deren Verantwortung für die Finanzkrise und um dem Steuerzahler nicht die komplette Last an einer abermaligen „Rettung“ Griechenlands aufzubürden. Vor allem die Südländer wollen um jeden Preis einen griechischen Zahlungsausfall – de facto einen Staatsbankrott – vermeiden, weil sie für diesen Fall eine unmittelbare Ansteckung befürchten. Und die Europäische Zentralbank (EZB) verweigert sich einem Zahlungsausfall mit dem Argument, sie könne dann keine griechischen Staatsanleihen mehr als Sicherheiten akzeptieren – was wiederum die griechischen Banken in die Pleite triebe.

          Freilich ist es schon aus logischen Gründen fast unmöglich, die drei Ziele gleichzeitig zu erreichen. Denn die Ratingagenturen haben signalisiert, dass sie jede mit einem Zwangselement versehene Beteiligung der privaten Gläubiger als teilweisen Zahlungsausfall einstufen werden. „Freiwillig“ und „substantiell“, das passt nicht zusammen. Deshalb wird nun erwogen, eine Sondersteuer für Banken und Versicherungen zu erheben und die Erträge für das griechische Hilfspaket zu verwenden (siehe Griechenland: Bankensteuer Option für neues Hilfspaket). Damit würden die privaten Gläubiger beteiligt, ohne dass sich das direkt auf den Status der griechischen Staatsanleihen auswirkte, die sie halten. Somit bliebe auch das Rating unberührt. Allerdings würden alle Institute unabhängig von ihrem Engagement in Griechenland beteiligt.

          Der Fonds kann manchem nicht groß genug sein

          Wie vor gut einem Jahr fällt die Diskussion über die Griechenland-Hilfe mit der Frage zusammen, ob das bestehende Instrumentarium zur Krisenbewältigung erweitert werden soll. Da ist seit Mai 2010 schon einiges beschlossen worden, wegen der ausstehenden Ratifizierung in allen Euro-Staaten aber noch nicht unter Dach und Fach. Die EFSF, die zunächst wegen notwendiger Übersicherungen nur ein Kreditvolumen von etwas mehr als 250 Milliarden Euro zur Verfügung hatte, soll nun 440 Milliarden Euro ausleihen können. Zudem wird der zunächst nur auf drei Jahre befristete Euro-Hilfsfonds zur Dauereinrichtung. Von 2013 wird der dann ESM genannte Fonds 500 Milliarden Euro verleihen können. Abgesichert wird er dann nicht nur wie bisher durch Garantien sein, sondern auch durch – die nationalen Haushalte direkt belastende – Bareinzahlungen der Euro-Staaten. Die Bundesregierung hat für die Einrichtung des ESM eine Änderung der europäischen Verträge durchgesetzt, die sicherstellen soll, dass der Fonds nur als „ultima ratio“, nur bei unmittelbarer Gefahr für die Finanzstabilität des Euroraums eingesetzt wird. Der irische und der portugiesische Fall haben freilich gezeigt, dass man einen Einsatz des Fonds fast immer begründen kann.

          Trotz der schon getroffenen Beschlüsse stehen weitergehende Schritte zur Diskussion. Mehrere EZB-Vertreter haben eine Ausweitung des EFSF- und später ESM-Kreditvolumens gefordert – bis hin zur Verdopplung. Ihr Argument lautet letztlich, dass der Fonds nicht groß genug sein könne – nicht um ihn komplett auszuschöpfen, sondern um potentielle Spekulanten abzuschrecken. Derzeit erscheint eine solche Erhöhung freilich unwahrscheinlich, zu groß sind die Widerstände dagegen.

          Die alte Forderung nach Euroanleihen

          Diskutiert werden dürften dagegen neue Instrumente für die EFSF. Darauf dringt vor allem Frankreich. Speziell im Gespräch ist die Möglichkeit, bedrohten Ländern – derzeit etwa Italien – schon beizuspringen, bevor sie dauerhaft Hilfe brauchen. Diskutiert werden eine flexible EFSF-Kreditlinie, wie sie auch der IWF anbietet. Zudem könnte die EFSF Anleihen garantieren, damit ein „bedrohtes“ Land keine so hohen Zinsen zahlen muss. Diese Option ist nicht weit weg von der alten Forderung nach Euroanleihen. Diese liefe darauf hinaus, dass der Euroraum als Ganzes Staatsanleihen auflegen sollte, die einheitlich verzinst wären. Die unterschiedlichen Zinsen, sprich Risikoaufschläge, mit denen die Märkte bislang die Haushaltspolitik der einzelnen Staaten bewerten, entfielen so. Die überschuldeten Länder kämen so einfacher an neues Geld. Dagegen müsste der Bundesfinanzminister deutlich höhere Beträge für den Schuldendienst in seinen Haushalt einplanen. Fast noch mehr als diese zusätzlichen Kosten für Deutschland fiele freilich ins Gewicht, dass die Risiken einer verantwortungslosen nationalen Finanzpolitik endgültig vergemeinschaftet würden. Deshalb blieb die Bundesregierung bislang auch in dieser Frage hart.

          Dennoch orakeln immer mehr Beteiligte, der Sondergipfel werde weitere Schritte in Richtung Transferunion zur Folge haben. Generell trifft das wohl auf jeden Fall zu. Es ist eher die Frage, wie weit die „Chefs“ schon dieses Mal gehen werden. Egal was sie beschließen werden: Die Krise dauert an. Der nächste Sondergipfel kommt bestimmt. Und unverändert herrscht das Prinzip Hoffnung.

          Quelle: F.A.Z.

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