EU-Verfassung Mehr wirtschaftspolitische Koordinierung

Nach dem mißglückten Brüsseler Gipfeltreffen im Dezember soll es Ende kommender Woche im zweiten Anlauf mit der "Verfassung für Europa" klappen. Das Hauptziel des rund 350 Seiten langen Verfassungsvertrags liegt darin, die bestehenden europäischen Verträge übersichtlich zusammenzufassen sowie die Aufgabenverteilung zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten zu klären.

Der erste Teil der Verfassung enthält die wichtigsten Ziele, die Grundrechte, die Kompetenzverteilung sowie die Rechtsinstrumente und Rolle der Institutionen. Der zweite Teil umfaßt die Ende 2000 nur als feierliche Erklärung angenommene Charta der Grundrechte.

Im dritten - und ausführlichsten - Teil werden die EU-Politikfelder und die dazugehörenden Beschlußverfahren dargelegt, die bisher Inhalt des EG-Vertrags waren. Dort finden sich die Bestimmungen zur Wirtschaftsverfassung, beginnend mit den vier Grundfreiheiten des EU-Binnenmarkts: dem freien Verkehr von Bürgern, Waren, Kapital und Dienstleistungen. Wir dokumentieren die wichtigsten Neuerungen von wirtschaftlicher Bedeutung. Alle vorgesehenen Änderungen stehen unter dem Vorbehalt, daß über verbleibende Streitpunkte Einigkeit erzielt wird.

Aufgabenverteilung

Die EU soll mit dem Verfassungsvertrag eine eigene Rechtspersönlichkeit erhalten. Über ihre rechtlichen Grundlagen und Zuständigkeiten sollen die EU-Institutionen aber nicht selbst, sondern die Mitgliedstaaten nach dem Grundsatz der Einzelermächtigung entscheiden. Einen Kompetenzkatalog enthält der Verfassungsvertrag nicht. Er klärt indes, wo die EU ausschließliche Zuständigkeit besitzt (zum Beispiel die Geldpolitik im Euro-Raum und die Wettbewerbsregeln für den Binnenmarkt) oder wo sie diese mit den Mitgliedstaaten gemeinsam ausübt (zum Beispiel in der Binnenmarkt-, Agrar- oder Umweltpolitik). Daneben gibt es Politikfelder, auf denen der EU nur eine unterstützende oder Koordinierungsaufgabe zufällt; dazu gehören der Gesundheitsschutz, die Bildung und die Industriepolitik.

Das Subsidiaritätsprinzip, nach welchem die EU nur dort handeln soll, wo dies gegenüber einem einzelstaatlichen Vorgehen Vorteile bietet, wird in zwei Protokollen konkretisiert. Die Parlamente der Nationalstaaten sowie die Vertretungen von Ländern und Kommunen (im Ausschuß der Regionen) erhalten über ein "Frühwarnsystem" zusätzliche Kontrollrechte über Vorhaben der EU. Sie können künftig bei vermuteten Verstößen von EU-Institutionen gegen die Subsidiarität und die Verhältnismäßigkeit den EU-Gerichtshof anrufen. Dieses Recht fällt in Deutschland dem Bundestag und dem Bundesrat zu.

Abstimmungsregeln

In manchen Politikbereichen wie der Innen- und Justizpolitik soll das Einstimmigkeitsprinzip verstärkt Mehrheitsentscheidungen weichen, was EU-umfassende Regelungen erleichtern dürfte. In den meisten wirtschaftlich relevanten Politikfeldern ist das aber nicht der Fall.

Erweiterte Koordinierung

Die EU erhält in einigen Feldern zusätzliche Kompetenzen, wenngleich die Mitgliedstaaten keine Zuständigkeiten komplett abtreten. Die Koordinierung nationaler Politik durch die EU wird verstärkt. Betroffen sind neben der Wirtschafts- und Finanzpolitik im engeren Sinne die Bereiche Industrie, Forschung, Gesundheitsschutz.

Haushaltspolitik

Das Europäische Parlament hatte über den EU-Haushalt schon bisher das letzte Wort. Die Parlamentarier konnten den Haushalt aber nur komplett ablehnen oder annehmen; nur in Teilbereichen konnten sie inhaltlich mitentscheiden. Keine Mitbestimmungsmöglichkeit hatten die Parlamentarier bislang für die Agrarausgaben, die mehr als 40 Prozent des EU-Haushalts ausmachen.

Zur mehrjährigen Finanzplanung, die unmittelbare Rückwirkung auf den jährlichen Haushalt hat, sind Änderungen vorgesehen. Sie sehen die Zustimmung des Parlaments zum Haushalt, aber keine völlige Gleichberechtigung der Parlamentarier vor. Für den jährlichen Haushalt zeichnet sich für den Fall eines Dissenses zwischen Parlament und Regierungen ein kompliziertes Vermittlungsverfahren ab, das grundsätzlich auf eine Schwächung der Europa-Abgeordneten gegenüber der jetzigen Praxis hinausliefe; andererseits hätten sie erstmals die Möglichkeit, direkt Einfluß auf die Höhe des Agrarhaushalts und der anderen sogenannten obligatorischen Ausgaben zu nehmen. Über die Einnahmen der EU entscheiden auch künftig die Regierungen allein und einstimmig.

Sozial- und Steuerpolitik

Die Bestimmungen zur Sozial- und Steuerpolitik dürften weitgehend unverändert bleiben und auch künftig dem Einstimmigkeitszwang unterliegen. Dies gilt sowohl für Bestrebungen zu einer Steuerharmonisierung als auch für einheitliche sozialpolitische Mindeststandards, zum Beispiel zu den Arbeitsbedingungen oder zum Kündigungsschutz. Versuche des EU-Konvents, die Vetomöglichkeiten in diesen Bereichen einzuschränken, stoßen weiter auf Vorbehalte aus Großbritannien. Dies gilt für Mehrheitsentscheidungen über die behördliche Zusammenarbeit zur Bekämpfung von Steuerbetrug oder Steuerflucht.

Für Regeln zur sozialen Sicherheit von Wanderarbeitnehmern ist statt des zunächst geplanten Mehrheitsprinzips die Möglichkeit vorgesehen, daß bei Uneinigkeit der zuständigen Fachminister die - einstimmig beschließenden - Staats- und Regierungschefs einen Entwurf auf unbegrenzte Zeit blockieren. Das EU-Parlament sieht darin eine Aushöhlung seiner Stellung als gleichberechtigtem Gesetzgeber.

Defizitverfahren

Die Forderungen nach einer Änderung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes werden sich in der Verfassung nur indirekt niederschlagen. Die Stellung der Kommission im Defizitverfahren soll etwas gestärkt werden. Bislang entscheiden die Finanzminister mit qualifizierter Mehrheit auf "Empfehlung" der Kommission, ob ein übermäßiges Defizit in einem Mitgliedstaat vorliegt.

Der Konventsentwurf sieht demgegenüber vor, daß die Minister einen "Vorschlag" der Kommission zur Feststellung eines Defizits nur einstimmig zurückweisen können. Gegen diese Neuregelung setzt sich die Bundesregierung zur Wehr. Über sie dürfte erst beim Verfassungsgipfel entschieden werden. Umstritten ist zudem der niederländische Vorschlag, daß der Europäische Gerichtshof die prozedurale Richtigkeit sämtlicher Schritte des Defizitverfahrens überprüfen können soll. Bis jetzt ist dies erst beim letzten Schritt, den Sanktionen, möglich.

Euro-Gruppe

Die zwölf Finanzminister aus den Staaten des Euro-Raums, die seit der Einführung des Euro ihre Finanz- und Haushaltspolitik informell abstimmen, erhalten erweiterte Zuständigkeiten.  Sie können über die im Kreis der 15 EU-Finanzminister vereinbarten "Grundzüge der Wirtschaftspolitik" hinausgehen und weiter reichende Beschlüsse zum besseren Funktionieren der Währungsunion vereinbaren. Neu ist, daß die Präsidentschaft der Euro-Gruppe nicht mehr halbjährlich rotiert, sondern daß die Finanzminister der Euro-Staaten für zweieinhalb Jahre einen Präsidenten wählen.

Währungspolitik

Die Europäische Zentralbank (EZB) und die anderen Notenbanken im Europäischen System der Zentralbanken (ESZB) haben mit manchem Kritikpunkt am Verfassungsentwurf Gehör gefunden. Dies gilt vor allem für die Preisstabilität. Nie umstritten war, daß diese Kernaufgabe des ESZB ist und bleiben soll. Sie soll nun aber auch wie bisher als Ziel der EU in der Verfassung verankert werden. So wird die gesamte Wirtschaftspolitik der EU auf Preisstabilität verpflichtet. Das erleichtert es der EZB, ihrem Auftrag gerecht zu werden. Aufgenommen in die Verfassung wird der Begriff des "Eurosystems"; dieses umfaßt die EZB und die Notenbanken der EU-Staaten, die zur Währungsunion gehören.

Änderungen der Währungsverfassung ergeben sich im institutionellen Bereich. Die EZB, die bisher als eigenständige Institution sui generis geführt wird, wird künftig als "sonstiges Organ" der EU eingruppiert. Notenbanker sehen darin die Gefahr, daß sie in eine unerwünschte Pflicht zur Vorabkoordinierung der Geld- mit der Wirtschaftspolitik genommen werden könnten.

Die Unabhängigkeit der nationalen Zentralbanken im ESZB und ihrer Leitungsmitglieder wird in der Verfassung nur in Teil III erwähnt, nicht aber in Teil I. Zudem sollen manche Bestimmungen des Teils III künftig in einem vereinfachten Verfahren ohne Regierungskonferenz geändert werden können. Damit unterlägen die Unabhängigkeit der nationalen Notenbanken im Eurosystem, Bestimmungen zur Währungspolitik und auch Regeln zur Änderung von Teilen der EZB-Satzung hätten nicht mehr demselben starken verfassungsrechtlichen Schutz wie bisher, moniert die EZB.

Die Mitglieder des EZB-Direktoriuums sollen künftig mit qualifizierter Mehrheit der Staats- und Regierungschefs und nicht mehr einstimmig ernannt werden.

Bei der Festlegung gemeinsamer Positionen der EU auf internationalem Parkett in Fragen, die für die Wirtschafts- und Währungspolitik wichtig sind, muß die EZB auch künftig gehört werden. Im Gegensatz zu heute werden ihre Zuständigkeiten im entsprechenden Artikel aber nicht mehr ausdrücklich erwähnt.

Daseinsfürsorge

Die Regelungskompetenz der EU für "öffentliche Dienstleistungen" - von der Wasser- und Energieversorgung bis zum öffentlichen Nahverkehr und dem Gesundheitswesen - soll erweitert werden. Grundsätzlich erhält die EU die Kompetenz, die "Grundsätze und Bedingungen" für die Erbringung öffentlicher Dienste durch EU-Gesetz zu definieren.

Die prinzipielle Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Erbringung dieser Dienste soll aber nicht angetastet werden. Die öffentlichen Dienstleistungen stehen in einem Spannungsverhältnis zum europäischen Beihilfe- und Binnenmarktrecht, weil sie teilweise mit privaten Angeboten konkurrieren. Daß die Daseinsvorsorge durch die Verfassungsbestimmungen auch inhaltlich neu interpretiert und beispielsweise komplett von der europäischen Beihilfeaufsicht freigestellt wird, ist nicht zu erwarten.

Weitere Politikbereiche

Die Energiepolitik soll, anders als im Entwurf des Verfassungskonvents vorgesehen, nicht in den Katalog der gemeinsamen Zuständigkeiten von EU und Mitgliedstaaten aufgenommen werden. Als neue (Mit-)Zuständigkeit der EU kommt die Förderung des Tourismus hinzu. Etwas erweitert werden die Kompetenzen der EU in den Bereichen Sport und Gesundheit.