01.04.2004 · Die EU-Osterweiterung beschert den „alten“ EU-Staaten und ihren Sozialsystemen neue Herausforderungen. Experten rechnen mit einem „Sozialleistungstourismus“ und einem extremen Wohlstandsgefälle.
Von Werner Mussler
© F.A.Z.
Das Szenario klingt bedrohlich. "Zwanzig Mezzogiorni" werde die Ost-Erweiterung der EU bescheren, wenn die vom Europäischen Verfassungskonvent vorgeschlagenen Bestimmungen zur sozialen Sicherheit in die EU-Verfassung aufgenommen würden. Das sagt Hans-Werner Sinn, der Präsident des Ifo-Instituts in München.
Vor allem bezieht er sich auf jenen Passus im Verfassungsentwurf, der jedem Unionsbürger - definitionsgemäß mit kompletter Arbeitnehmerfreizügigkeit ausgestattet - Anspruch auf Leistungen der sozialen Sicherheit und soziale Vergünstigungen einräumt. Die bereits in der Alt-EU existierenden beiden Mezzogiorni, hervorgerufen durch die Gleichschaltung von Sozialsystemen zweier jeweils völlig unterschiedlich gut entwickelter Wirtschaftsräume, seien schon zwei zuviel, urteilt Sinn. Er meint den echten Mezzogiorno im Süden Italiens - und er meint Ostdeutschland. Dort seien die fatalen Folgen einer Sozialunion zu besichtigen: Diese gehe in allen Landesteilen mit einheitlichen Lohnersatzleistungen und damit einheitlichen Mindestlöhnen einher. In den wirtschaftlich schwachen Gegenden schieben diese Mindestlohnansprüche den tatsächlichen Lohn über das mit Vollbeschäftigung vereinbare Niveau. Das Resultat sind Arbeitslosigkeit und dauerhafte ökonomische Rückständigkeit.
Zwanzigmal Ostdeutschland? Soweit wird es schon deshalb nicht kommen, weil die reichen EU-Staaten niemals bereit wären, die für eine derartige Sozialunion notwendigen Mittel bereitzustellen. Sinn überschätzt zweifellos die rechtliche Bindungswirkung der wolkigen Worte, die wohlmeinende Freunde der sozialen Einheit in den Verfassungsentwurf geschrieben haben. Und daran, daß die Verantwortung für die Sozialpolitik weitgehend in den Händen der Mitgliedstaaten liegt, wird sich so schnell nichts ändern.
Größeres Wohlstandsgefälle und steigende Migration in „alten“ EU-Ländern
Sinns Szenario wirft dennoch ein Schlaglicht auf die Folgen, die die Ost-Erweiterung haben könnte, wenn sie mit einer falschen Sozialpolitik einherginge - und es illustriert die Herausforderung, der sich die ohnehin maroden Sozialsysteme der Alt-EU gegenübersehen. Fest steht, daß sich das Wohlstandsgefälle in der EU mit der Erweiterung erheblich verstärken wird. Nicht nur gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP) je Kopf, liegen fast alle Beitrittsländer weit hinter dem Durchschnitt der Alt-EU zurück, auch der soziale Schutz ist in den meisten Ländern weniger ausgeprägt. Nach einer Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW) lag im Jahr 2000 der Anteil der öffentlichen Sozialausgaben am BIP in allen osteuropäischen Beitrittsländern mit Ausnahme Polens deutlich unter dem EU-Durchschnitt von 27,3 Prozent.
Sinn verweist darauf, daß die durchschnittlichen Nettolöhne in den meisten Beitrittsstaaten unter dem Sozialhilfeniveau in Deutschland liegen. Er befürchtet einen regelrechten Sozialleistungstourismus: Die großzügigen westeuropäischen Sozialsysteme lösten einen Wanderungsanreiz aus, der über das ökonomisch sinnvolle Maß hinausgehe. Ohne Schutzvorrichtungen nach außen und Reformen im Inneren seien die Sozialsysteme der "alten" EU-Staaten in höchster Gefahr, mahnt der Ifo-Chef. Manche seiner Kollegen halten Sinns Migrationsschätzungen zwar für überzogen. Sie verweisen darauf, daß sich die Rahmenbedingungen für die Bevölkerungswanderung vorerst nicht wesentlich ändern werden. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit bleibt in den meisten EU-Ländern eingeschränkt. Das sogenannte 2+3+2-Modell erlaubt es den bisherigen Mitgliedstaaten, bisherige Zuwanderungsbeschränkungen für zunächst zwei, dann nochmals drei Jahre beizubehalten und im Falle "aktueller oder befürchteter schwerwiegender Arbeitsmarktstörungen" um weitere zwei Jahre zu verlängern. Völlige Freizügigkeit wird also erst im Jahr 2013 erreicht sein. Wie viele Migranten sich mittelfristig auf den Weg machen, ist vor diesem Hintergrund schwer einzuschätzen. Die in unterschiedlichen Studien für Deutschland genannten Zahlen bewegen sich zwischen 15 000 und 250 000 Einwanderern im Jahr. Für die gesamte EU hat eine im Auftrag der Europäischen Kommission angefertigte Studie eine durchschnittliche Zuwanderung von jährlich 220 000 Personen ergeben.
Höherer Druck auf Sozialsysteme
Sinn befürchtet als Folge der Einwanderung einen "Abschreckungswettbewerb der Sozialstaaten". Weil alle Staaten versuchten, für potentielle Einwanderer möglichst unattraktiv zu erscheinen, sei ein Abbau sozialstaatlicher Leistungen auf allen Ebenen zu erwarten. Auch hier übertreibt Sinn offensichtlich: Daß das Ausmaß des sozialen Schutzes politisch von ganz anderen Faktoren bestimmt wird, übersieht er. Von dem erhöhten Migrationsdruck geht nicht gleich eine Erosion des sozialen Schutzes in ganz Europa einher. Dennoch: Daß die Ost-Erweiterung den Druck auf die bestehenden Sozialstandards erhöht, ist kaum zu bestreiten.
Um diesen Druck abzufedern, haben viele EU-Staaten Übergangslösungen beschlossen. Sie enthalten teils die beschriebenen Beschränkungen der Freizügigkeit, teils richten sie sich aber auch nur auf die Zugangsrechte in die Sozialsysteme. So wollen das Vereinigte Königreich und Irland zwar unbegrenzt Ausländer ins Land lassen. Aber kein Bürger der Beitrittsstaaten erhält beispielsweise in Großbritannien Sozialleistungen, solange er keine Arbeit hat.
Lösungen gegen den „Sozialleistungstourismus“ sind umstritten
Deutsche Wissenschaftler, unter ihnen auch Sinn, gehen weiter. Sie wollen - zumindest zeitweise - auch jenen Einwanderern den Zugang zu den Sozialsystemen ihres Beschäftigungslandes verwehren, die Arbeit haben. Zur Abwehr des "Sozialleistungstourismus" schlagen sie einen Übergang vom derzeit gültigen Beschäftigungslandprinzip zum Herkunftslandprinzip vor. Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesfinanzministerium favorisiert eine Lösung, die Migranten fünf Jahre lang komplett den sozialpolitischen Regelungen ihres Herkunftslandes unterwirft. Das Ifo-Institut schlägt vor, ausgewählte steuerfinanzierte Sozialleistungen wie das Wohngeld oder Familienleistungen grundsätzlich nach dem Herkunftslandprinzip zu regeln, die beitragsfinanzierten dagegen nach dem Beschäftigungslandprinzip. Solche Lösungen mögen ökonomisch vernünftig sein, politisch stoßen sie auf wenig Gegenliebe. Die Europäische Kommission sieht schon in den von Briten und Iren geplanten Regelungen einen Verstoß gegen das Gemeinschaftsrecht. Denn bislang gilt in der Sozialpolitik weitgehend das Beschäftigungslandprinzip.
Doch der Reformdruck wächst - zum einen in den Mitgliedstaaten, was angesichts der in vielen EU-Ländern vorherrschenden Lähmung als positive Nachricht verstanden werden sollte. Zum anderen steht aber auch in Frage, welche sozialpolitische Aufgabe die EU überhaupt haben soll. Dieser steht - jenseits der Überlegungen über eine Sozialunion - mit der "Offenen Methode der sozialpolitischen Koordinierung" ein Instrument zur Verfügung, über das sie indirekt auf die Gestaltung der Sozialpolitik Einfluß nehmen kann. Die Erweiterung setzt diesen Gestaltungsmöglichkeiten aber klare ökonomische Grenzen. Zwanzig Mezzogiorni - das wären mindestens achtzehn zuviel.
| Name | Kurs | Prozent |
|---|---|---|
| FAZ-INDEX | 1.394,15 | +1,26% |
| Dow Jones | 12.580,70 | +1,01% |
| EUR/USD | 1,2481 | −0,06% |
| Rohöl Brent Crude | 106,85 $ | −0,38% |
| Gold | 1.579,50 $ | +0,31% |
Anonym bewerben? Ist das gut?
