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Protektionistische Politik : Rückkehr der Zollkrieger

Protektionistische Politik: Otto von Bismarck führte 1878/1879 Schutzzölle ein. Bild: dpa

Mit Schutzzöllen kennt sich Deutschland seit Bismarcks Wende gut aus. Protektionistische Politik kann aber leicht eskalieren. Am Ende gibt es dann viele Verlierer.

          Das Wort Handelskrieg geht allen Beteiligten erstaunlich leicht von den Lippen. Amerikas Präsident Donald Trump glaubt, ein Handelskrieg sei „leicht zu gewinnen“: Nachdem er per Dekret höhere Zölle auf Stahl und Aluminium beschlossen hat, plant die EU Vergeltungsmaßnahmen. Brüssel will nun bestimmte Güter ebenfalls mit Zöllen belegen, etwa Orangensaft und Mais, Jeans, Motorräder, Erdnussbutter und Whiskey.

          Philip Plickert

          Redakteur in der Wirtschaft, zuständig für „Der Volkswirt“.

          Für sich genommen ist das noch kein Handelskrieg. Es sind bislang eher symbolische Akte. Die Stahlbranche spielt in Amerika schon lange keine große Rolle mehr. Nur noch wenige hunderttausend Arbeiter sind in Stahlfabriken tätig, das liegt im Promillebereich der Gesamtzahl amerikanischer Erwerbstätiger. Der einstige „Steel Belt“, die Reviere der Schwerindustrie im Norden, trägt heute den traurigen Namen „Rust Belt“. Doch gerade im Rostgürtel, in Michigan und Ohio, sind Trump die Wähler zugelaufen, die ihre Jobs von der Globalisierung bedroht sehen. Ihnen hat er versprochen, mit Zöllen auf angeblich unfaire Konkurrenz aus China und anderswo zu reagieren.

          Wendepunkt der Globalisierung

          Mit Trump im Weißen Haus deutet sich ein Wendepunkt der Globalisierung an. Seit dem Ende des Kalten Kriegs schien die Welt nur eine Richtung zu kennen: mehr Öffnung, mehr Handel, mehr Verflechtung. Nun aber gibt es Gegenbewegungen. Trump hat seinen Wählern eine Mauer gegen illegale Immigranten aus dem Süden versprochen. Den Freihandel sieht er mit Misstrauen und beklagt die „Handelsdefizite“ – dass Amerika mehr importiert, als es im Ausland verkauft.

          Seine Vorstellung ähnelt der Idee vom „Nullsummenspiel“ der Merkantilisten im 17. und frühen 18. Jahrhundert. Nullsummenspiel heißt: Was das eine Land im Handel gewinnt, verliert das andere. Jean-Baptiste Colbert, der Finanzminister des französischen Sonnenkönigs, wollte die Importe drosseln und die Exportindustrien päppeln und fördern.

          Eigentlich hatte man diese irrige Vorstellung vom Handel als Nullsummenspiel längst überwunden geglaubt. Ökonomen sehen im freien Handel einen entscheidenden Wohlstandsmotor der Welt, weil er eine vertiefte Arbeitsteilung und Produktivitätsgewinne ermöglicht. Adam Smith, der Urvater der Ökonomen, hat diese wohlstandssteigernde Funktion des Freihandels betont. Er war in gewisser Hinsicht der erste Prophet der Globalisierung, weil er die Integration der Märkte und den Freihandel als Weg zum „Wohlstand der Nationen“ predigte.

          Die Anfänge des Freihandels

          Manche sehen die Globalisierung nun aber akut gefährdet. Sie erinnern an den ersten Anlauf der Welt zu einer Globalisierung im 19. Jahrhundert, die scheiterte. Damals hatte es – parallel zur Industrialisierung – einen gewaltigen Aufschwung des Welthandels gegeben. Beflügelt wurde der Warenaustausch durch eine Reihe von Freihandelsabkommen. Das wichtigste war der Cobden-Chevalier-Vertrag 1860, ein Handelspakt zwischen Großbritannien und Frankreich, dem eine Welle von Freihandelsabkommen in Europa folgte. Die Briten waren, unter dem Einfluss der Bewegung des „Manchester-Liberalen“ Richard Cobden, die Vorreiter des Freihandels und sollten es lange bleiben. Auch Preußen stieg auf den freihändlerischen Zug auf.

          Nach der Reichsgründung 1871 erlebte die deutsche Wirtschaft zunächst einen kurzen Boom, angefacht auch durch niedrige Zinsen, das Gold der französischen Reparationszahlungen und neue Aktienbanken. Das billige Geld trieb eine Börsenblase an, 1873 platzte sie. Auf den „Gründerboom“ folgte der „Gründerkrach“. Überkapazitäten drückten die Industrie, die Preise für Eisen und Stahl verfielen. Zudem fiel die ostelbische Landwirtschaft in eine Krise. Billiges Getreide aus Amerika und Russland drückte auf den Markt, die Junker verdienten kaum noch mit ihrem Weizen und Roggen, viele waren verschuldet. Schlagartig wechselten sie ihre Position: vom Freihandel zum Protektionismus.

          Bismarcks zollpolitische Wende

          Unter dem Druck eines Bündnisses von Stahlbaronen und Großgrundbesitzern vollzog Reichskanzler Otto von Bismarck 1878 eine zollpolitische Wende zum Protektionismus. Das Reich führte Zölle auf Importe von Eisen, Getreide, Holz und Vieh ein. Bismarck hatte dafür auch ein ganz eigenes, fiskalisches Motiv. Das Reich litt unter geringen Steuereinnahmen, die Zölle sollten die Kassen füllen. Innenpolitisch schwenkte Bismarck von den Nationalliberalen, die eine Freihandelspolitik unterstützt hatten, zu Zentrumspartei und Konservativen um.

          Natürlich sind Bismarck und Trump kaum zu vergleichen: Der eine war ein Meister der Staatskunst, jonglierte geschickt mit verschiedenen Bällen in der Außen- und Innenpolitik gleichzeitig. Von Trump ist bislang wenig staatspolitische Kunst zu sehen. Er verhält sich wie ein Elefant im diplomatischen Porzellanladen. Aber eine gewisse Parallele in der Handelspolitik ist auffällig.

          Die zollpolitische Entscheidung in Berlin vor hundertvierzig Jahren löste in ganz Europa Reaktionen aus. Kurz darauf führte auch Frankreich einen Schutzzoll ein. Andere europäische Länder schwenkten zur selben Zeit ebenfalls vom Freihandel zum Protektionismus um. Die deutschen Zölle wurden schrittweise erhöht, später lieferte sich das Deutsche Reich einen regelrechten Zollkrieg mit Russland. „1878 war ganz klar der Beginn einer Wende“, resümiert Nikolas Wolf, Wirtschaftshistoriker an der Humboldt-Universität. „Die deutschen Zölle haben eine Spirale von protektionistischen Maßnahmen ausgelöst, die der vorigen Globalisierungsgeschichte entgegenstanden.“

          Globalisierungswelle endete mit dem Ersten Weltkrieg

          Allerdings zeigen die historischen Daten, dass die Abkehr vom Freihandelsgedanken dem realwirtschaftlichen Wachstum und dem Handel zunächst nicht stark schadete. Deutschland hatte Glück. In den 1880er Jahren kamen neue Industrien auf, der Maschinenbau, die Chemie- und die Elektroindustrie. Das beflügelte das Wirtschaftswachstum. Auch der Handel wurde durch die Zollbarrieren nicht stark geschädigt. „Die Zölle wurden durch den massiven Verfall der Transportpreise überkompensiert“, erklärt Wolf. Eisenbahnen und Dampfschiffe transportierten das Korn aus dem Mittleren Westen in Amerika viel günstiger nach Europa, so dass Bismarcks Zölle die Importe nur leicht bremsten. Allerdings zahlten ärmere Konsumenten die Zeche. Die Getreidezölle verteuerten das Brot, so dass etwa zehn Prozent des Einkommens von Kleinverdienern in den Städten dafür draufgingen, erinnert der in Münster lehrende Wirtschaftshistoriker Ulrich Pfister. Der Zoll bewirkte eine große Umverteilung zugunsten der Landbesitzer. Und das Umschwenken von einer wirtschaftsliberalen zur protektionistischen Handelspolitik wurde nach Bismarcks Abgang von einer auch aggressiveren Außen- und Machtpolitik gespiegelt.

          Die Globalisierungswelle des 19.Jahrhunderts endete schlagartig mit Ausbruch des Ersten Weltkriegs 1914. „Wichtige Länder führten Importrestriktionen ein, die Finanzierung des Außenhandels wurde durch das Ende des Goldstandards und Kapitalverkehrskontrollen sehr schwierig“, erinnert Wolf. „Das war ein Schock für den Welthandel.“

          Auch die zwanziger Jahre waren wirtschaftlich eine schwierige Zeit. Wieder drückten Überkapazitäten auf die Preise. Die kurze Phase der „Goldenen Zwanziger“ von 1924 an ging mit dem Ausbruch der Weltwirtschaftskrise 1929 schlagartig zu Ende. „1929 war der nächste Schock, davon hat sich der Welthandel sehr lange nicht mehr erholt“, betont Wolf.

          Schock der dreißiger Jahre

          Auf die tiefe Rezession folgte eine verschärfte Protektionismuswelle. Immer mehr Länder suchten ihr Heil in Schutzzöllen, Importrestriktionen und Abschottung. Berüchtigt ist der Smoot-HawleyTariff Act, ein Gesetz, das zwei amerikanische Senatoren 1929 auf den Weg brachten. Amerika erhob nun mitten in der Wirtschaftskrise auf etwa 20.000 Waren Rekordzölle. „Das handelsgewichtete Niveau lag bei 59 Prozent, wirklich ein Wahnsinnszoll“, erinnert der Wirtschaftshistoriker Jan-Otmar Hesse. Präsident Herbert Hoover, eigentlich ein Marktwirtschaftler, unterzeichnete das Gesetz im Juni 1930 widerstrebend und gegen den Protest vieler Ökonomen. Andere westliche Länder führten ebenfalls hohe Zölle ein, etwa die Briten mit dem Import Duties Act 1932. Dies alles verschärfte den Einbruch des Handels. Und es verlängerte die Weltrezession, weil immer mehr Länder sich vom Handel verabschiedeten. Deutschland unter den Nazis schlug sogar einen autarkistischen Kurs ein.

          Es dauerte lange, bis der Schock der dreißiger Jahre überwunden wurde, obwohl nach dem Zweiten Weltkrieg mit dem General Agreement on Tariffs and Trade (Gatt) viele Zölle schrittweise gesenkt wurden. „Die deutsche Wirtschaft hat erst in den 1970er Jahren wieder den Grad an Offenheit erreicht wie 1914“, berichtet der Wirtschaftshistoriker Wolf. Als Offenheitsgrad bezeichnen Ökonomen die Summe aus Exporten und Importen, geteilt durch die Wirtschaftsleistung, gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP). Deutschland ist heute eines der am stärksten exportorientierten Länder. Zuletzt führte es Waren im Wert von 1,3 Billionen Euro aus, das entsprach fast 40 Prozent des BIP. Amerika hat dagegen einen riesigen Binnenmarkt, so dass der Außenhandel geringere Bedeutung hat. Der Warenexport im Wert von 1,6 Billionen Dollar macht weniger als 10 Prozent der Wirtschaftsleistung aus.

          Trump rüttelt an Grundfesten des WTO-Regelwerks

          Das Gatt-Abkommen 1947 und sein Nachfolger, die 1995 gegründete Welthandelsorganisation WTO, haben die Welt schrittweise zum Freihandel geführt. Im Weltdurchschnitt sank so das durchschnittliche Zollniveau von geschätzt 40Prozent nach dem Weltkrieg auf unter 5 Prozent heute. Allerdings herrscht schon seit einiger Zeit Stillstand in den WTO-Verhandlungen, die Doha-Runde ist seit Jahren festgefahren. Ein Grund dafür war, dass die Erweiterung der WTO um immer neue Mitgliedsländer (heute sind es 164) zu großer Heterogenität geführt hat; die unterschiedlichen Interessen seien in den Verhandlungen kaum noch unter einen Hut zu bringen gewesen, erklärt der Außenhandelsökonom Mario Larch.

          Nun rüttelt Trump an den Grundfesten des WTO-Regelwerks. Viele Ökonomen sind sehr besorgt. „Einzelne Zölle, etwa auf Stahl, haben eigentlich nur kleine negative Wohlfahrtseffekte für die Welt, das Schlimme aber wäre eine Eskalation, ein gegenseitiges Aufschaukeln“, warnt Jan-Otmar Hesse. Sein Kollege Wolf fordert: „Die EU sollte auf Trump nicht zu massiv reagieren. Es wäre gar nicht klug, wenn die Europäer jetzt sagten, wir müssen den Amerikanern auch vors Schienbein treten.“ Die Vergeltungspolitik könnte außer Kontrolle geraten. Fachleute warnen unisono, eine eskalierende Spirale aus Strafzöllen und Gegenmaßnahmen würde der Weltwirtschaft schweren Schaden zufügen. Aber wird es wirklich dazu kommen? Handelsökonom Larch bleibt verhalten optimistisch. „Ich glaube nicht, dass es zum Äußersten kommt.“ Auch in Amerika scheine der Appetit auf einen großen Handelskrieg nicht übermäßig groß.

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