Bilanz nach fünf Jahren Bankenaufsicht nach der Finanzkrise

Können Banken neue Krisen ohne Hilfen der Steuerzahler überstehen?

Die Eskalation der europäischen Staatsschuldenkrise hat die weiterhin vorhandene Verwundbarkeit der Banken verdeutlicht. Vor allem in Euro-Krisenländern wie Italien, Spanien, Portugal oder Griechenland wäre das Bankensystem ohne Staatshilfen und die großzügige Liquiditätsversorgung der Europäischen Zentralbank (EZB) wohl zusammengebrochen.

Während amerikanische Banken ihre Staatshilfen weitgehend zurückgezahlt haben, hinkt Europa deutlich hinterher. Der Bund ist mit gut 25 Prozent größter Aktionär der Commerzbank. Der britische Staat kontrolliert die Royal Bank of Scotland zu 80 Prozent. In Spanien mussten 2012 mehrere Banken wie die Sparkassengruppe Bankia verstaatlicht werden.

Sind die Banken krisenfester?

Sie haben Bilanzrisiken abgebaut und ihre Kapitalbasis gestärkt. Insgesamt haben die Investoren wieder ein größeres Vertrauen in die Banken. Das zeigt sich am Anstieg der Aktienkurse oder der wachsenden Akzeptanz unbesicherter Anleihen. Zudem können die Banken schon einen Teil der EZB-Hilfen vorzeitig zurückzahlen. Aber noch immer fehlen einheitliche Regeln dafür, wie Banken in einer Schieflage geordnet abgewickelt werden können. Dazu sollen nun 39 europäische Großbanken den Aufsichtsbehörden Sanierungspläne vorlegen. Diese können aber sehr umfangreich ausfallen. Das „Testament“ der britischen Bank HSBC soll mehr als 10.000 Seiten umfassen.

Welche Maßnahmen haben die Aufseher ergriffen?

Die Banken müssen deutlich stärker außerbilanzielle Risiken berücksichtigen. Damit sollen Exzesse wie vor der Finanzkrise, als die Institute über Zweckgesellschaften mit Kreditverbriefungen spekulierten, unterbunden werden. In Europa und den Vereinigten Staaten wurden Stresstests für die Risikotragfähigkeit durchgeführt. Zwar haben die Stresstests der Europäischen Bankenaufsicht (EBA) in der Wahrnehmung der Risiken im spanischen Bankensystem oder in der belgisch-französischen Bank Dexia versagt, sie haben aber auch dazu geführt, dass Banken wie zum Beispiel die Commerzbank ihr Eigenkapital deutlich stärken mussten. Wichtigste Ursache dafür sind aber die schärferen Kapital- und Liquiditätsregeln (Basel III), die erst ab 2019 vollständig gelten werden. Banken stehen unter dem Druck der Investoren, vorzeitig die strengeren Vorgaben zu erfüllen. Eine hohe Kapitalbasis steht für eine höhere Risikotragfähigkeit. Allerdings wurden die Liquiditätsregeln, mit denen die Banken ihre Zahlungsfähigkeit in Krisen sicherstellen sollen, deutlich aufgeweicht.

Worauf zielt ein Trennbankensystem?

Damit soll die Abwicklung großer komplexer Banken erleichtert werden. Die Deutsche Bank, die französische BNP Paribas oder die amerikanische JP Morgan sind Universalbanken, die unter ihrem Dach das klassische Kredit- und Einlagengeschäft mit dem riskanten, von den Kapitalmärkten abhängigen Investmentbanking vereinen. Um die Sparer von den Risiken der Investmentbank abzuschotten, wollen die deutsche und die französische Regierung die Vorschläge der EU-Expertengruppe um den finnischen Notenbankgouverneur Erkki Liikanen umsetzen. Demnach soll das riskante Handelsgeschäft abgespalten werden, um in einer Schieflage gesondert abgewickelt zu werden, ohne dass der Steuerzahler die Gesamtbank und deren Kundeneinlagen retten muss. Bislang können sich die Investmentbanker in einer Universalbank günstig über die Kundeneinlagen finanzieren. Künftig soll das nicht mehr möglich sein. Deshalb warnt Anshu Jain, Co-Vorstandsvorsitzender der Deutschen Bank, vor einem engeren Spielraum in der Finanzierung großer Unternehmen.

Entstehen für europäische Großbanken Wettbewerbsnachteile?

Davor warnen sie. Auch in den Vereinigten Staaten (Volcker Rule) und in Großbritannien (Vickers Report) werden ähnliche Konzepte geprüft. „Doch diese unterscheiden sich stark von den Liikanen-Vorschlägen“, sagt Gerhard Hofmann, Vorstandsmitglied im Bundesverband der Volks- und Raiffeisenbanken (BVR). Der frühere Bundesbankdirektor für Bankenaufsicht hält unterschiedliche Trennbankenkonzepte vor allem für international tätige Großbanken für sehr problematisch: „Gleichzeitig Volcker, Vickers und Liikanen zu erfüllen wird schwierig.“ Bewährte Verbundsysteme wie die der Genossenschaftsbanken dürfen seiner Ansicht nach nicht durch Trennbankenvorschläge geschwächt werden. Europäische Banken befürchten Ausweichregeln in Amerika und Großbritannien, um die von den Investmentbanken dominierten Finanzplätze New York und London nicht zu schwächen.

Warum ist Basel III in Europa und den Vereinigten Staaten noch nicht eingeführt worden?

Das deutlich strengere Regelwerk hätte schon zum Jahresanfang eingeführt werden müssen. Bis Ende 2018 soll es schrittweise umgesetzt werden. Doch in Europa und Amerika hakt der Gesetzgebungsprozess. Zudem haben amerikanische Aufseher Bedenken zu dem Regelwerk geäußert, die in Europa Zweifel geweckt haben. Denn das Vorgängerwerk Basel II war zwar von den Vereinigten Staaten angestoßen, aber nie eingeführt worden. Amerikanische Vertreter haben zuletzt aber immer wieder ihren Willen bekundet, Basel III noch in diesem Jahr umzusetzen. Auch der Vorstandschef der Großbank JP Morgan Chase, James Dimon, erklärte Anfang der Woche, dass er fest mit der Einführung rechne. In Europa erwarten die Analysten der DZ Bank, dass die entsprechende Richtlinie und Verordnung vom Europäischen Parlament noch im Frühjahr verabschiedet werden, so dass Basel III Anfang 2014 in Kraft treten würde. Die Verzögerung um ein Jahr dürfte zu einer Verkürzung der Übergangszeit führen.

Warum sollen die Kapital- und Liquiditätsregeln auf der ganzen Welt möglichst einheitlich gelten?

Damit die Banken gleichen Wettbewerbsregeln unterliegen und die strengeren Vorgaben nicht durch die Ausnutzung lascherer Vorschriften in anderen Ländern umgehen können. Deshalb werden die Regeln auch von internationalen Gremien entwickelt: dem Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht und dem Finanzstabilitätsrat (FSB), dem Vertreter von Notenbanken, Finanzministerien und Aufsichtsbehörden aus den 20 führenden Wirtschaftsländern (G20) angehören. Doch die Umsetzung der Vorgaben unterscheidet sich von Land zu Land. So soll Basel III in Amerika wahrscheinlich nur für die 19 großen Banken gelten, während in Europa alle 6000 Institute das Regelwerk anwenden müssen. Zudem gibt es noch immer - selbst im Euroraum - deutliche Unterschiede, wie Banken ihre riskanten, mit Kapital zu unterlegenden Vermögenswerte (Kredite, Wertpapiere) ermitteln. Dies erklärt auch, warum in den EBA-Stresstests die Risiken spanischer Banken nicht erkannt wurden. Am Donnerstag kritisierte Stefan Ingves, Vorsitzender des Baseler Ausschusses und schwedischer Notenbankgouverneur, den unterschiedlichen Umgang mit den Risiken. Eine Stichprobe unter den Handelsbüchern von 15 Banken habe eklatante Unterschiede offenbart, sagte er.

Kann eine Bankenunion mit der EZB als europaweitem Aufseher die Differenzen beseitigen?

Grundsätzlich ja, aber dies setzt eine entsprechende Gesetzgebung voraus. Zudem muss die Zusammenarbeit mit der EBA, die für die Banken in den 27 EU-Ländern zuständig ist, geregelt werden. Denn die EZB kann nur unmittelbar die 17 Euroländer beaufsichtigen. „Die Aufsichtsansätze werden nicht völlig identisch sein, so dass neue Wettbewerbsverzerrungen drohen“, befürchtet Hofmann. Nach der jüngsten Rede des britischen Premierministers David Cameron stellt sich für ihn die Frage, welche Rolle Großbritannien in der europäischen Regulierung spielen wird. Viele amerikanische Banken, aber auch die Deutsche Bank haben dort wichtige Standorte. Unterschiedliche Vorschriften dort können zu Ausweichbewegungen verleiten.

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