Beschäftigung und Soziales (14) In engem Korsett

Manchmal ist auch in der Europäischen Union der Wunsch der Vater des Gedankens. Anders läßt sich kaum erklären, daß die am Freitag vergangener Woche in Rom unterzeichnete EU-Verfassung in Artikel I-3 als eines der Hauptziele eine "soziale Marktwirtschaft" nennt, "die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt".

Wer den Text mehrmals liest, wird sich allerdings der Spitzfindigkeit der EU-Formulierungskünstler bewußt. Es läßt sich durchaus zwischen einer Politik unterscheiden, die nach Vollbeschäftigung trachtet, und einer Politik, die danach strebt, sich aber der Grenzen ihrer Handlungsmöglichkeiten bewußt ist.

Kompetenzen der EU in der Sozialpolitik nicht weiter ausdehnen

Dementsprechend kann es nicht überraschen, daß sich Vertreter von Arbeitgebern und Gewerkschaften zufrieden mit dem Ende Juni in Brüssel von den Staats- und Regierungschefs der 25 EU-Länder vereinbarten Text zeigen. Der Europäische Gewerkschaftsbund (EGB) gelangte Mitte Oktober bei seiner Bewertung der Verfassung zu dem Fazit, daß es sich um einen Fortschritt hin zu einem "verbesserten europäischen Rahmen" handele.

Aus der Warte der Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) hörte sich die Bewertung schon Ende Juni verhaltener an: "Aus Sicht der Wirtschaft ist es wichtig, daß die Kompetenzen der EU auf dem Gebiet der Sozialpolitik nicht weiter ausgedehnt wurden."

Folgen der einklagbaren Grundrechte sind nicht absehbar

Grundsätzlich ergeben sich für die Sozial- und Beschäftigungspolitik durch die Verfassung keine grundlegenden Veränderungen. Noch nicht im einzelnen absehbar sind jedoch die Folgen der Eingliederung der Europäischen Charta der Grundrechte in die Verfassung, deren Bestimmungen damit vor Gericht einklagbar werden. Sie enthält auch eine Reihe sozialer Grundrechte, zum Beispiel auf gerechte und angemessene Arbeitsbedingungen (Artikel II-92), Schutz bei ungerechtfertigter Entlassung (Artikel II-91) oder auch - ungeachtet der einzelstaatlichen Zuständigkeiten - das Streikrecht (Artikel II-88).

Die wichtigsten Etappen bei der Ausgestaltung einer europäischen Sozialpolitik fallen mit den Verträgen von Maastricht (1992) und Amsterdam (1997) zusammen. Der Vertrag von Maastricht dehnte die zuvor vor allem auf den Arbeits- und Gesundheitsschutz begrenzte Zuständigkeit der Gemeinschaft aus. Allerdings hatte sich die konservative britische Regierung eine Ausnahmeklausel ausbedungen, so daß das Sozialkapitel mit erweiterten Befugnissen erst sieben Jahre später auch zur Vertragsrealität wurde.

Enge Grenzen für eine koordinierte Beschäftigungsstrategie

Schon damals hatten die in Maastricht vereinbarten Bestimmungen zur Anerkennung des sogenannten Sozialen Dialogs und der Rolle der Sozialpartner erste Wirkung gezeigt. In Amsterdam erhielt der EU-Vertrag erstmals ein eigenständiges beschäftigungspolitisches Kapital. Der damals in Berlin regierenden Koalition aus Christlichen Demokraten und Liberalen gelang es allerdings, die Zuständigkeiten der EU einzuschränken. Auch die neue Verfassung (Artikel III-203) setzt der "Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie" enge Grenzen. Im Vordergrund stehen Förderung der Qualifizierung und Ausbildung der Arbeitnehmer sowie die Anpassung der Arbeitsmärkte an den wirtschaftlichen Wandel. Klar regelt die Verfassung, daß die EU die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsländern fördert, unterstützt und erforderlichenfalls ergänzt (Artikel III-205).

Interessanterweise ist an dieser Stelle der Verfassung nicht von Vollbeschäftigung, sondern von einem EU-Beitrag zu einem hohen Beschäftigungsniveau die Rede. Schon mit dem Amsterdamer Vertrag wurden die sogenannten beschäftigungspolitischen Leitlinien eingeführt, welche der Ministerrat - die Regierungen - auf Vorschlag der Kommission verabschieden und mit Empfehlungen an die Mitgliedsländer versehen kann. Ihrer Tragweite sind dadurch Grenzen gesetzt, daß sie in Einklang mit den nach Artikel III-178 verabschiedeten Grundzügen der Wirtschaftspolitik stehen müssen. Auch im einleitenden Teil der Verfassung wird die Verzahnung bei der Koordinierung von Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik (Artikel I-15) festgeschrieben.

Für die klassische Sozialpolitik wird im selben Artikel ebenfalls der EU das Recht zu Initiativen zur Koordinierung zugesprochen. Im spezifischen sozialpolitischen Kapitel (Artikel III-209 bis III-219) werden die genauen Zuständigkeiten der EU präzisiert: Sie unterstützt und ergänzt die Mitgliedstaaten insbesondere bei folgenden Aufgaben: Schutz der Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz, Arbeitsbedingungen, Chancengleichheit von Mann und Frau am Arbeitsplatz, Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer, berufliche Eingliederung. Hier geht es vor allem um die Festlegung von EU-Mindeststandards sowie die Förderung des Erfahrungsaustausches und innovativer Ansätze.

Urgestein des europäischen Sozialrechts

Zu den Neuerungen der Verfassung zählt, daß auch Entscheidungen zur sozialen Sicherheit von Wanderarbeitnehmern in der EU mehrheitlich durch die Regierungen bei gleichberechtigter Beteiligung des Parlaments fallen sollen. In Artikel III-210 wird jedoch auch bekräftigt, daß die EU-Gesetzgebung nicht die Befugnisse der Staaten berührt, eigenständig die Grundprinzipien ihrer Systeme der sozialen Sicherheit zu regeln.

Mit Rücksicht auf eine Reihe von Urteilen des Europäischen Gerichtshofs zur grenzüberschreitenden Beanspruchung von Sozialleistungen durch Bürger aus anderen Mitgliedstaaten legt die Verfassung fest, daß die EU-Regeln das finanzielle Gleichgewicht der einzelstaatlichen Systeme nicht erheblich beeinträchtigen dürfen. Auch ein Urgestein des europäischen Sozialrechts findet sich in der Verfassung wieder: So verfügt die EU über keinerlei Zuständigkeit zu Fragen des Arbeitsentgeltes sowie des Koalitions-, Streik- und Aussperrungsrechts.

Die Europäische Kommission hat schon während der Verhandlungen im EU-Verfassungskonvent klargestellt, daß sie sich in diesem Feld große Zurückhaltung auferlegen wolle. Daran hegt so mancher Zweifel. Noch gehen die Meinungen darüber auseinander, ob es mit der Ausweitung des Grundsatzes der sogenannten offenen Koordinierung zu einer schleichenden Aushöhlung sozialpolitischer Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten kommen könnte.