27.10.2005 · Die Länder haben im vergangenen Jahr mehr als vier Milliarden Euro mit Glücksspielen eingenommen. Doch das staatliche Monopol ist in Gefahr: Private Anbieter drängen auf den Markt - und beschäftigen das Bundesverfassungsgericht.
Von Reinhard Müller
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„Der Mensch ist nur da ganz Mensch, wo er spielt”
„Der Mensch spielt nur, wo er in voller Bedeutung des Wortes Mensch ist, und er ist nur da ganz Mensch, wo er spielt.“ Mit diesem Schiller-Zitat kann man nicht begründen, warum Glücksspiele in Deutschland einer Genehmigung bedürfen. Aber es macht klar, daß der Staat den Spieltrieb nicht verbieten kann. Deshalb will er ihn wenigstens kontrollieren.
Das hat einen für ihn erfreulichen Effekt, den der bayerische Finanzminister Faltlhauser einmal in die Worte faßte: „Erstens ist es gut, daß wir die Glücksspiele in staatlicher Hand halten und dadurch Kontrolle ausüben. Zweitens ist es gut, daß wir dadurch Einnahmen haben. So einfach ist das.“ So einfach, so verständlich ist die Haltung des Staates. Schließlich haben die Länder im vergangenen Jahr insgesamt mehr als vier Milliarden Euro mit Glücksspielen eingenommen. In einigen Staatskanzleien wurde schon vor Jahren überlegt, die Fußballweltmeisterschaft 2006 unter anderem aus Lotteriemitteln zu finanzieren.
Buchmacherin klagte
Doch das staatliche Monopol für Lotterien ist in Gefahr. Am 8. November wird vor dem Bundesverfassungsgericht mündlich über das Verbot der Vermittlung von Sportwetten durch private Anbieter verhandelt. Eine Buchmacherin, die ein Büro für Pferdewetten betreibt, wollte Sportwetten veranstalten, scheiterte jedoch mit ihrem Antrag und ihrem Zug durch die verwaltungsgerichtlichen Instanzen. Das Bundesverwaltungsgericht hat klargestellt, daß das Landesrecht dem Staat (und ihm gehörenden Unternehmen) die Veranstaltung von Sportwetten vorbehalte. Zur Rechtfertigung dieses Monopols werden etwa die Eindämmung des Spieltriebs, die Verhinderung krankhafter Spielsucht und die Vermeidung von „Begleitkriminalität“ angeführt.
Auch nach dem europäischen Gemeinschaftsrecht könne schließlich die Dienstleistungsfreiheit aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der Sicherheit und Gesundheit eingeschränkt werden. Die Beschwerdeführerin, die notfalls Sportwetten an ausländische Veranstalter vermitteln wollte, weist demgegenüber darauf hin, daß die Luxemburger Richter eine staatliche Monopolisierung des Glücksspiels nur insoweit für zulässig halten, soweit das Ziel eine Reduzierung der Spielmöglichkeiten sei. Davon könne angesichts Tausender staatlicher Lotto- und Toto-Annahmestellen in Deutschland keine Rede sein. Ohnehin könne jeder über das Internet auch im Ausland Wetten abschließen. Die Buchmacherin sieht sich in ihrer Berufsfreiheit und im Gleichheitssatz verletzt - schließlich sei das Anbieten von Pferdewetten zulässig.
Es geht um viel Geld
Das milliardenschwere Verfahren betrifft auch zahlreiche gemeinnützige Organisationen wie die Welthungerhilfe, das Deutsche Komitee für Unicef, Greenpeace, den Naturschutzbund Nabu oder das bischöfliche Hilfswerk Misereor. Sie und andere Nichtregierungsorganisationen versuchen seit mehr als zehn Jahren, eine gemeinnützige Lotterie aufzubauen. Ein Grund dafür ist, daß die Erträge aus den bisher in Deutschland zugelassenen Glücksspielveranstaltungen - wie die Verbände meinen - nur zu einem geringen Teil in den Umweltschutz und die Entwicklungshilfe fließen und von parteipolitischen Opportunitätsentscheidungen der jeweiligen Landesregierungen abhingen.
Mit ihrem Vorstoß hatten die Organisationen nicht den gewünschten Erfolg - jedenfalls auf politischer Ebene. Die Länder fürchten einen erheblichen Rückgang der Einnahmen aus dem Lotto-Toto-Geschäft. Doch stellten Gerichte das staatliche Glücksspielmonopol in Frage. So kam das Verwaltungsgericht Hannover zu dem Ergebnis, daß den Organisationen ein Anspruch auf Genehmigung einer Lotterie zustehe. Das Bundesverwaltungsgericht sah hier keine Verletzung von Bundesrecht, ja es bescheinigte einigen staatlichen Veranstaltern eine aggressive Geschäftspolitik, die mit dem gesetzgeberischen Ziel der Eindämmung des Spieltriebs nur schwer zu vereinbaren sei.
Das Düsseldorfer Verwaltungsgericht wies ebenfalls darauf hin, daß etwa die Westdeutsche Lotterie im Internet mit Sprüchen werbe wie „Ran an die Millionen!“ oder „Du bringst Dich um die Chance deines Lebens, wenn du nicht spielst“. Sähe der Staat die mit der Veranstaltung von Lotterien verbundenen Gefahren als so schwerwiegend an, hätte es nach Ansicht der Verwaltungsrichter nahegelegen, nur möglichst wenige Glücksspiele zu erlauben. Schließlich werde auch für Spielbanken nicht in einer aggressiven Weise geworben. Es handele sich eben um eine willkommene Einnahmequelle.
Erdrosselnde Wirkung
Die Länder reagierten auf diese Rechtsprechung mit einem Lotteriestaatsvertrag. Die gemeinnützigen Verbände beklagen jedoch, daß dieser den Lotteriemarkt nur scheinbar öffne: Zwar gebe es einen Genehmigungsanspruch, doch die wirtschaftlichen Auflagen (eine Höchstgewinnsumme, kein Jackpot, keine Spielteilnahme im Internet, Vorgabe eines Zweckertrages) durch den Gesetzgeber hätten eine erdrosselnde Wirkung.
Die Organisationen fordern deshalb eine zügige verfassungsrechtliche Grundsatzentscheidung. Sie meinen, daß die bisherige Regelung nicht nur gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit verstößt, sondern daß die Länder auch nicht die Kompetenz hätten, das Glücksspiel zu regeln. Es handele sich um ein „sozial-adäquates Verhalten“; es gehe nicht um Gefahrenabwehr, sondern um Wirtschaftsrecht. Deshalb sei ausschließlich der Bund für die Gesetzgebung zuständig.
In „ausgewählten Gastronomiebetrieben“
Die Verbände fürchten, daß die Länder die Zeit nutzen, um ihr Marktmonopol weiter zu stärken - zum Beispiel durch neue Spielformen. Toto-Lotto Niedersachen will etwa „Quicky - Die schnelle Chance“ einführen, eine „völlig neuartige Lotterie“. Sie soll nicht in herkömmlichen Verkaufsstellen, sondern in „ausgewählten Gastronomiebetrieben“ gespielt werden. Nach französischem Vorbild liegen die Spielscheine auf Theken und Tischen aus. Die Kunden werden vom Bedienungspersonal „aktiv“ auf die Spielmöglichkeiten hingewiesen, der Schein wird in ein Terminal eingelesen, die Ergebnisse über einen Monitor in den Lokalen nach kurzer Zeit ausgestrahlt.
Würde es unter diesen Umständen die Volksgesundheit gefährden, wenn man weitere Anbieter von Glücksspielen zuließe? Immerhin ist es das zweifellos legitime Ziel des Lotteriestaatsvertrags, Spielsucht zu verhindern. Aber die fiskalischen Interessen stehen eben auch im Vordergrund, wie Politiker offen zugeben. Werden durch die derzeitige Regelung und die staatliche Praxis die Spielsucht eingedämmt und illegale Machenschaften verhindert? Der Erste Senat wird darüber entscheiden, ob die Maßnahmen angemessen sind, um Freiheitsrechte einzuschränken.
Reinhard Müller Jahrgang 1968, Redakteur in der Politik, zuständig für „Staat und Recht“.
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