Syrien und Libyen: Schutzverantwortung für die Bevölkerung

A Syrian refugee girl looks out from behind the fence at Yayladagi refugee camp in Hatay province near the Turkish-Syrian border

An diesem Donnerstag ist Stichtag in Syrien: Das Blutvergießen soll ein Ende haben und im ganzen Land eine Waffenruhe gelten. So sieht es zumindest der Plan des UN-Sondergesandten für Syrien, Kofi Annan, vor. Syriens Präsident Baschar al Assad hat dem Plan unlängst zugestimmt. Trotzdem deutete in den vergangenen Tagen nichts darauf hin, dass Assad sich an seine Zusage halten wird. Nach Angaben der Opposition sind allein seit Assads Zusage am 25. März mehr als tausend Menschen getötet worden. UN-Generalsekretär Ban Ki-moon beschuldigt denn auch die syrische Führung, gewonnene Zeit zu „fortgesetztem Töten“ zu verwenden.

Mehr als 10.000 Menschen sollen seit Beginn des Aufstands getötet worden sein. Wie in Libyen klammert sich auch in Syrien der Diktator mit äußerster Brutalität an die Macht. Er schickt Militär in die Städte, um auf die Bevölkerung zu schießen. Doch einen Unterschied gibt es: Während in Syrien das Morden unvermindert weitergeht, intervenierte in Libyen die westliche Welt und setzte dem Blutvergießen ein Ende. Das Stichwort für die damalige militärische Intervention hieß „Responsibility to Protect“, amerikanisch kurz: R2P.

Völkerrechtliches Konzept mit zwei Stufen

Das Prinzip der Schutzverantwortung ist ein völkerrechtliches Konzept mit zwei Stufen. Das Fundament bildet die Überlegung, dass Mitgliedstaaten qua ihrer Souveränität nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten haben. So trägt jeder Staat die Verantwortung dafür, seine Bevölkerung gegen Völkermord, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit und ethnische Säuberungen zu schützen. Kann oder will eine Staatsführung dem nicht nachkommen, greift die nächste Stufe. Dann fällt die Schutzverantwortung subsidiär der internationalen Staatengemeinschaft, sprich den Vereinten Nationen zu.

Die Schutzverantwortung stellt einen tiefen Eingriff in die internationale Ordnung dar. Denn eigentlich fußt das Völkerrecht auf zwei Säulen: dem Prinzip der souveränen Gleichheit aller Staaten sowie dem Interventions- und Gewaltverbot. Gemäß diesen beiden Normen - festgeschrieben in Artikel II der UN-Charta - ist es Staaten untersagt, in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten einzugreifen. Dieses Interventionsverbot gilt auch für die Vereinten Nationen. Ausgenommen sind lediglich Situationen, in denen der Sicherheitsrat nach Kapitel VII der Charta Zwangsmaßnahmen zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit beschließt (Artikel 2 Ziffer 7).

Mahnmal Ruanda

Das Ablehnen einer Einmischung von außen hatte in der Vergangenheit grausame Folgen: Vor allem der Völkermord in Ruanda 1994 und das Massaker von Srebrenica im ehemaligen Jugoslawien 1995 wurden zu Mahnmalen für die Ohnmacht der Völkergemeinschaft. Der Völkermord in Ruanda führte der Welt auf tragische Weise vor Augen, dass die Grundsätze der UN-Friedensmissionen - Eingreifen nur, wenn die Konfliktparteien dem zustimmen; Neutralität gegenüber den Konfliktparteien; Einsatz militärischer Mittel nur zum Zweck der Selbstverteidigung - nicht ausreichten, um einen Völkermord zu verhindern. Ein moralisch-imperatives „Nie wieder“ war die Folge.

Es war der heutige UN-Sondergesandte für Syrien, Annan, der in seiner damaligen Funktion als UN-Generalsekretär 1998 die Staatengemeinschaft aufforderte, sich mit dem Problem der Legalität und Legitimität humanitärer Militärinterventionen auseinanderzusetzen und vor dem Hintergrund einer moralischen Verantwortung der internationalen Gemeinschaft eine Lösung zu erarbeiten. Auf Initiative der kanadischen Regierung wurde deshalb im September 2000 eine unabhängige Kommission eingerichtet, die „International Commission on Intervention and State Sovereignty“ (ICISS). Die in einer Zwischenüberschrift des Abschlussberichts festgehaltene Formel „Responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity“ wurde 2005 in die Schlusserklärung der UN-Generalversammlung aufgenommen und bildet bis heute die Grundlage für das Konzept der internationalen Schutzverantwortung.

Sein Plan steht auf der Probe: UN-Sondervermittler für Syrien Kofi Annan

Dabei wird das Konzept in eine Präventions-, eine Reaktions- und eine Wiederaufbaukomponente untergliedert. Die Präventionskomponente zielt auf die Vermeidung von schweren Menschenrechtsverletzungen. Möglichkeiten sind der Aufbau einer guten Verwaltung (good governance) oder auch die Bekämpfung tief verwurzelter Konflikte. Die Reaktionskomponente verpflichtet zur Unterbindung von Menschenrechtsverletzungen, sei es durch Waffenembargos oder anderweitige Sanktionen. Sind alle diplomatischen Bemühungen ausgeschöpft, ist auch eine militärische Intervention möglich. Die Wiederaufbaukomponente soll zur Konfliktnachsorge verpflichten, wie Versöhnung der Konfliktparteien oder Wiederaufbau der Infrastruktur.

Militärisches Eingreifen

Strittig ist vor allem die Möglichkeit einer militärischen Intervention im Sinne der R2P, da hier die beiden Grundsäulen der internationalen Ordnung (souveräne Gleichheit und Interventions- und Gewaltverbot) ausgehebelt werden. Deshalb wurden hierfür klare Kriterien benannt: 1. Die Bedrohungslage muss ein extremes Ausmaß erreichen: die gerechte Sache („just cause“). Neben massenhaften Tötungen sind damit auch „ethnische Säuberungen“ gemeint. 2. Der primäre Zweck der Intervention muss darin bestehen, menschliches Leiden zu beenden: die richtige Absicht („right intention“). 3. Alle nichtmilitärischen Optionen müssen ausgeschöpft sein („last resort“). 4. Die Intervention muss hinsichtlich ihres Umfangs, ihrer Dauer und Intensität auf das erforderliche Minimum begrenzt sein („proportional means“). 5. Die Konsequenzen des militärischen Eingreifens dürfen nicht nachteiliger sein als die Folgen eines Nichthandelns („reasonable prospects“).

Der Anwendungsbereich wurde auf vier Fälle beschränkt: Völkermord, Kriegsverbrechen, ethnische Säuberung und Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Anhand völkerstrafrechtlicher Verbrechenstatbestände lässt sich einigermaßen konkret feststellen, ob einer der genannten Fälle vorliegt. Eine Ausnahme bildet „ethnische Säuberung“, da es sich hierbei um keinen Rechtsbegriff handelt, sondern um ein tatsächliches Verbrechensphänomen. Kritiker - allen voran China - bemängeln dennoch immer wieder, der Begriff „Schutzverantwortung“ sei zu vage und leiste missbräuchlichen Interventionen Vorschub.

Ein weiteres, gravierenderes Problem liegt in der Autorisierung einer Intervention. Zwar wird die primäre Verantwortung - unter Verweis auf Kapitel VII der UN-Charta - eindeutig dem UN-Sicherheitsrat zugewiesen. Dieser weist allerdings Besonderheiten auf, etwa seine unausgewogene Zusammensetzung oder die Problematik des Vetorechts. So finden sich in dem Konzept der Schutzverantwortung keine Optionen für den Fall einer Blockade des Sicherheitsrats. Eine Möglichkeit wäre, dass die fünf ständigen Mitglieder in bestimmten Fällen generell auf die Ausübung ihres Vetorechts verzichteten.

Doch ist der Sicherheitsrat ein politisches Organ, dessen Handlungsspielraum durch die Interessen seiner Mitglieder bestimmt wird. Zwar können Werte, Normen oder auch die genannten Kriterien normativen Druck auf die Akteure ausüben. Dennoch erscheint die Annahme, dass die Staaten im Sicherheitsrat ihr eigenes Handeln bestimmten Kriterien unterwerfen, realitätsfern.

Und so ist das Konzept R2P etwas, das im Völkerrecht gemeinhin als „soft law“ bezeichnet wird: Es ist eine Norm mit unklarer Verpflichtungskraft und unbestimmtem Inhalt. Interventionen - wie auch deren Unterlassung - stehen immer auch unter dem Verdacht, Ergebnis partikularer Machtpolitik zu sein. Das galt für Libyen, das gilt für Syrien und wird auch in Zukunft so bleiben.

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