14.08.2009 · Die Ausgaben der Bundesregierung für externe Berater wachsen. Anwälte sagen: Die Inhalte von Gesetzen entscheiden immer noch die Politiker. Und der Kauf von Rechtsrat spare viel Geld.
Von Joachim Jahn und Andreas Mihm
© F.A.Z.
Die Bundesregierung hat im vergangenen Jahr für "externe Berater" fast 40 Millionen Euro ausgegeben. Die Summe ist damit doppelt so hoch wie die unter dem Haushaltstitel "Sachverständige" aufgelisteten Ausgaben von 20 Millionen Euro, über die diese Zeitung am Donnerstag berichtet hat. Nach einer Übersicht für den Haushaltsausschuss des Bundestages haben die Ressorts 2008 insgesamt 39,75 Millionen Euro für Berater ausgegeben.
Allerdings sind die Definitionen für "Berater" nicht trennscharf. Sie können Gutachter, wissenschaftliche Begleitung oder auch die Mithilfe von Anwälten bei der Formulierung von Gesetzestexten - und damit unterschiedliche Haushaltstitel - umfassen. Das kritisiert auch der Bundesrechnungshof in einem unveröffentlichten Gutachten für die Bundesregierung aus diesem Sommer. Die Vergabe externer Beratung gehe "zum Teil nicht auf einen nachvollziehbaren festgestellten Bedarf zurück". Vielfach würden Beratungsleistungen "weiterhin ohne zwingenden Grund ohne ausreichenden Wettbewerb vergeben". Die Kritik hatte sich daran entzündet, dass das Wirtschaftsministerium die Hilfe einer Kanzlei bei der Erstellung von Insolvenzregeln im Kreditwesengesetz beansprucht hatte.
Ausgeheckt in der Amtsstube
Bis ein Gesetz im Bundesgesetzblatt steht, nimmt es einen langen Weg. Meist beginnt alles mit einem Diskussionsentwurf, den ein Ministerialbeamter in seiner Amtsstube ausheckt. Wenn sein Ressortchef sich den zu eigen macht, erhält er den Titel "Referentenentwurf". Nun wird das Schriftstück an alle möglichen Verbände und sonstigen Institutionen verschickt, die Stellung dazu nehmen sollen. Ist die Materie interessant, stürzen sich auch Medien und Fachblätter darauf. Manche Anregungen werden durchaus berücksichtigt - so bei der jüngsten Reform des Aktienrechts, als die Prozesshürde für den erforderlichen Aktienbesitz von Berufsklägern von 300 auf 1000 Euro heraufgesetzt wurde.
Als Nächstes wird der Paragraphenvorschlag mit den anderen Ministerien abgestimmt und dann vom Bundeskabinett beschlossen. Doch dann geht es erst richtig los: Das Kanzleramt schickt die Drucksache an den Bundesrat zu einer ersten frühen Stellungnahme. Der Bundestag setzt sodann seine Ausschüsse darauf an, die wiederum Sachverständige zu öffentlichen Anhörungen einladen, und diskutiert bis zu dreimal im Plenum darüber. Und schließlich wird die Länderkammer noch einmal beteiligt, bevor der Bundespräsident die Vorschriften unterzeichnet. Umgekehrt kann auch der Bundesrat den allerersten Anstoß geben. Wenn es schneller gehen soll, ergreift das Parlament selbst die Initiative - etwa beim kürzlich verabschiedeten Gesetz zur "Angemessenheit" von Vorstandsgehältern. Dennoch tagte die entsprechende Arbeitsgruppe der großen Koalition ein Jahr lang; sie beschloss mal ein Verbot des Wechsels vom Vorstand in den Prüfungsausschuss, verwarf es dann wieder und dehnte es auf den gesamten Aufsichtsrat aus. Die Feder führte bei dem konkreten Formulierungsvorschlag aber doch wieder das Bundesjustizministerium.
Als es schnell gehen musste
Besonders flott lief die Gesetzgebungsmaschine, als das Rettungspaket für die Banken geschnürt werden musste. Dabei setzte Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD) auch die Wirtschaftskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer ein, während jetzt im Auftrag von Bundeswirtschaftsminister Theodor zu Guttenberg (CSU) die Sozietät Linklaters ein spezielles Insolvenzgesetz für Geldinstitute gestrickt hat. Bei Linklaters ist man über den politischen Streit wenig begeistert, wie zu hören ist. Bemerkenswert ist, dass dort mit Jan Endler - ebenso wie jüngst bei Freshfields mit Benedikt Wolfers - gar kein Bankrechtler die Federführung hatte. In beiden Fällen handelt es sich um Experten für Regulierungsfragen, die meist in ganz anderen Branchen unterwegs sind. Endler wie auch Wolfers sitzen denn auch nicht in der Frankfurter Niederlassung ihrer Kanzleien, wo Wirtschaftsanwälte sich ballen wie in keiner anderen deutschen Stadt, sondern in Berlin. Beide halten sich bei diesem Thema bedeckt, verlangen doch Mandanten bei so etwas strikte Diskretion. Doch auch in diesen Kreisen wird betont: Die politischen Vorgaben kämen mindestens vom Staatssekretär, und deren Umsetzung werde immer wieder bei Treffen auf verschiedenen Hierarchieebenen kontrolliert.
Als "Sturm im Wasserglas" bezeichnet Wolfgang Ewer, Präsident des Deutschen Anwaltvereins, die Kritik an der Auslagerung von Gesetzesarbeiten. Ewer spricht nicht nur als Branchenlobbyist, sondern auch als Fachanwalt für Verwaltungsrecht: Er hat selbst schon häufig die öffentliche Hand beim Austüfteln von Normen beraten. "Die Tätigkeit von Kanzleien beschränkt sich in diesen Fällen auf das Erarbeiten von Gesetzentwürfen", sagte Ewer dieser Zeitung am Donnerstag. "Deren Texte werden doch niemals eins zu eins im Bundesgesetzblatt veröffentlicht." Die Vorstellung, auf diese Weise könnten Interessengruppen den späteren Inhalt fernsteuern, liege "fernab jeder Realität". Der Kieler Advokat hält es sogar für ausgesprochen sinnvoll, dass Ministerien externen Sachverstand einschalten. "Bundesbeamte in den Ministerien haben schon deshalb keine eigenen Erfahrungen mit der jeweiligen Materie, weil die Ausführung von Bundesgesetzen fast immer Länderaufgabe ist." Und auch dort werde diese Aufgabe zumeist von nachgeordneten Behörden oder den Kommunen übernommen. "Anwälte sind dagegen täglich damit konfrontiert, wo es in der Praxis knirscht", sagt Ewer.
Diese Erfahrungen frühzeitig in die Erstellung von Gesetzen einzubringen, bedeute einen Effizienzgewinn, der viel mehr Geld spare, als die Beratungsaufträge an die Kanzleien kosteten. "Denn wenn es bei der Anwendung etwa des Immissionsschutzgesetzes stockt, bekommt ein Unternehmen seine Genehmigung für eine Investition entweder gar nicht oder viel später." Auch der CDU-Haushaltspolitiker Steffen Kampeter verteidigte die Praxis, kurzzeitig Berater zu beschäftigen.
Es geht nicht nur um Juristen
Die Einschaltung von Kanzleien gegen Honorar dürfte auch eine Reaktion darauf sein, dass die Bundesregierung vor einem Jahr den Einsatz von Beschäftigten aus der Privatwirtschaft begrenzt hat. So hatten Mitarbeiter der Deutschen Börse AG im Bundesfinanzministerium an Gesetzen für den Kapitalmarkt gebastelt, und ins Wirtschaftsministerium sollen Beschäftigte aus Industrie und Banken entsandt worden sein. Es geht auch nicht nur um Juristen: Experten anderer Fachrichtungen wirkten mit an Reformen zum Umwelt- oder Gesundheitsschutz. Der Bundesrechnungshof rügte daraufhin, Abgesandte aus Unternehmen und Verbänden dürften nicht mehr länger als sechs Monate im Ministerium bleiben. Auch sollten sie keine Leitungs- oder Kontrollfunktionen ausüben.
Wer sich übernimmt, nimmt Schaden
Dieter Spethmann (dspeth)
- 14.08.2009, 10:36 Uhr
Über die Konsequenzen entscheiden ...
Günter Blümel (guenterbluemel)
- 14.08.2009, 11:45 Uhr
Gut so.
Michael Baumann (baumannft)
- 14.08.2009, 12:21 Uhr
Bedenklich....
Felix Schumacher (FPSchumacher)
- 14.08.2009, 12:31 Uhr
treffende Worte Herr Blümel
Gerhard Finsterbusch (bahlsen)
- 14.08.2009, 12:44 Uhr
Joachim Jahn Jahrgang 1959, Redakteur der Wirtschaft in Berlin, zuständig für „Recht und Steuern“.
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