Währungsunion Einander ausgeliefert - auf Gedeih und Verderb?

Die deutsche Bevölkerung mit ihrem Inflationstrauma treibt die Sorge um, die Europäische Währungsunion könne ausweglos in die Falle einer Geldentwertungsunion und einer Haftungs- und Transferunion geraten sein. Denn rein rechtlich betrachtet: ein Ausschlussrecht gibt es im Unionsvertrag nicht und ein Austrittsrecht allein aus der Währungsunion unionsrechtlich auch nicht.

Durch den demonstrativen Doppelschlag aus Griechenland-Hilfe und 750-Milliarden-Euro-Rettungsschirm scheint aber das Vertrauen erschüttert, dass die unionsvertraglichen Bastionen von der Politik respektiert werden. Sogar an die verfassungsrechtliche Geschäftsgrundlage der deutschen Beteiligung wird erinnert. Und ein Präsident der Europäischen Zentralbank, der bei der Verteidigung gegen den Vorwurf der Inflationsförderung im Fernsehinterview des größten Euro-Staates gedolmetscht werden muss, wirkt auf Bürger, wenn es um Grundvertrauen geht, nicht eben durchschlagend.

Tatsächlich stellt sich die Frage, ob die Maßnahmen vom Unionsrecht gedeckt sind. Manche Interpreten sehen alle Türen eines Beistands rechtlich verriegelt und rufen nach den Gerichten: einige nach dem Europäischen Gerichtshof, andere setzen auf eine Sperrung des europäischen Transferraums durch das Bundesverfassungsgericht. Ihnen zufolge verbietet der Unionsvertrag jeglichen Haushaltsbeistand durch Union und Mitgliedstaaten. Abgesehen davon, ob sich dazu ein befugter Kläger und ein gangbarer Klageweg findet und ob Gerichte in der Währungspolitik die nach der Gewaltenteilung berufenen Instanzen sind, stößt die Pauschalthese der Vertragsverletzung auf ein dehnbares Regelwerk.

Gewiss: EZB und nationale Zentralbanken dürfen nach dem Wortlaut Schuldtitel der öffentlichen Hand der Mitgliedstaaten nicht „unmittelbar“ erwerben (Artikel 123 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union, AEUV). Wenn es stimmt, dass die EZB nunmehr Staatsanleihen „direkt“ kaufen soll, wäre das ein skandalöser Rechtsbruch. Aber da Adverben etwas bedeuten, ist der „mittelbare“ (“sekundäre“) Erwerb von anderen Anbietern nicht verboten. Wo hier ein rechtlich fassbares Umgehungsverbot verläuft, ist unklar. Im Sinne des Vertrags ist die derzeitige gezielte mittelbare Subventionspraxis der EZB zugunsten von Schwachschuldnern nicht.

Gewiss: Eine einklagbare Haftung von Union und Mitgliedstaaten gibt es nicht (Art. 125 Abs. 1 AEUV). Aber enthält das beigefügte Verbot eines „Einstehens“ mehr als den Ausschluss einer unmittelbaren Schuldübernahme oder Bürgschaft?

Keine gütige Samariterleistung

Es wäre im Licht des Stabilisierungszwecks dieser Vorschrift widersinnig, schlösse man auch freiwillige Direkthilfen im Interesse der Helfer am Erhalt ihrer eigenen Währung generell aus. Die Griechenland-Hilfe ist keine gütige Samariterleistung. Freilich profitieren davon - wettbewerblich anstößig, weil beihilfeartig - bestimmte deutsche und französische Banken.

Gewiss: Das Vertragskonzept ist nicht eine Transfer- oder Haftungsunion. Das sichert gegen eine Beistandsautomatik. Aber verbietet es generell Ad-hoc-Hilfen? Der EU-Vertrag ermöglicht finanziellen Beistand der EU in einem einzelnen Notfall (Art. 122 Abs. 2 AEUV: Schwierigkeiten eines Staates infolge außergewöhnlicher Ereignisse, die sich seiner Kontrolle entziehen). Dass diese Voraussetzungen im Falle selbstverschuldeter Haushaltsdefizite vorliegen, ist nicht erkennbar. Eine Dauerhilfe trägt die Norm nicht; wohl auch nicht einen zeitlich unbegrenzten Rettungsschirm.

Bizarrer Beistand

Ingesamt verbietet das Unionsrecht nicht jeden Beistand, legitimiert aber auch nicht jede Hilfe. Ob sie geleistet wird, entscheidet sich am innenpolitischen Bereitschaftsgrad in den Helferstaaten. Dieser dürfte aber schon bei einem zweiten Hilfeersuchen deutlich sinken. Derartige Aktionen strapazieren den Zusammenhalt der EU insgesamt. Bizarr wirkt schon jetzt der Beistand osteuropäischer Staaten für Griechenland. Nur begrenzt dürfte hier der Ausweg über eine (nicht glücklich so benannte) „Zweckgesellschaft“ helfen. Sie schillert funktional zwischen einem Finanzakquisiteur über Eurolandanleihen und einem Europäischen Währungsfonds und könnte auf die Haushaltsdisziplin eher motivationssenkend wirken.

Recht soll sinnfällige Regeln für antizipierte Konflikte bereithalten, dadurch Orientierungshilfe geben und prophylaktisch wirken. Das weist darauf hin, dass die Währungsunion rechtliche Webfehler aufweist. Es ist schon im Grundsatz asymmetrisch, in eine Währungsunion ohne wechselseitige Beistandspflicht nur bei Erfüllung bestimmter Bedingungen eintreten, bei Nichteinhaltung der Kriterien den Mitgliedstatus aber nicht verlieren zu können.

Jetzt zeigt sich, dass der seinerzeitige Streit über das Idealmodell einer „EU-kompletten“ Währungsunion ebenso wie die Handhabung der Eintrittskriterien das vernünftige Maß verfehlte. Der politisch überzogenen Ambition, mit möglichst vielen der damaligen Mitgliedstaaten zu beginnen (letztlich deren 80 Prozent und damit 100 Prozent der Willigen), stand überzogene Kritik des Vorhabens insgesamt gegenüber. Damit übersah man das Naheliegende: nämlich das unerprobte Terrain einer Währungsunion ohne Haftungsunion zunächst mit wenigen relativ homogenen Staaten zu erproben. Visionsoptimismus wich organischem Aufwuchs. Das rächt sich jetzt.

Turbulenzen ohne Ende?

Auch wenn die Neigung zu einer neuen Vertragsnovelle gering ist, wird man um eine Reform des Rechtsrahmens der Währungsunion nicht herumkommen, will man nicht Turbulenzen ohne Ende oder das Auseinanderbrechen erleben. Inwieweit die Unionskompetenz zur Überwachung der Haushaltsdisziplin und der Wirtschaftspolitik der Eurostaaten dazu ausreicht, ist unklar. Die Nationalökonomie sagt Offenkundiges, wenn sie auf die Grundgefahr einer Gemeinschaftswährung wirtschaftlich auseinanderdriftender Staaten hinweist.

Die Lösung muss indes nicht notwendig in einem willensabhängigen „Herauswurfrecht“ wie in einem privaten Verband bestehen. Modellmäßig lässt sich dies für den unionalen Gesellschaftsvertrag der europäischen Staaten zwar vorstellen, politisch im Interesse der europäischen Friedens-, Wohlstands- und Handlungsförderung aber nicht. Auch die Währungsunion sollte nicht grundsätzlich zur Disposition stehen. Deren Ausgestaltung und Mitgliedschaftsregeln sind aber reformbedürftig.

Die Krise offenbart die harten (rechts)politischen Alternativen. Entweder man konzipiert mit einer Vertragsänderung einen permanenten Stabilisierungsmechanismus (aus Mitteln der Union, eines Europäischen Währungsfonds und/oder der Euro-Länder).

Wegen dessen potentieller demotivierender Wirkung auf die Haushaltsdisziplin wäre dies jedoch nicht sinnvoll ohne eine supranationale Einschränkung der nationalen Haushaltsautonomie und eine offene Haltung zur Umschuldungs- und Suspensionsoption. Ersteres könnte in Deutschland, nimmt man das wortreiche Lissabon-Urteil ernst, im Extremfall womöglich eine neue Verfassung erfordern. Oder man lässt es bei der Währungsunion ohne Beistandspflicht und Schirm.

„Integrität“ darf kein Tabu sein

Dann steht man vor der Alternative, entweder auch hier präventiv die Haushaltsautonomie zu beschränken und Umschuldungen zu akzeptieren oder aber, wenn man das nicht will, vorweg klare Messzahlen festzulegen, deren Verfehlung die Mitgliedschaft in der Währungsunion suspendiert. Deren „Integrität“ darf dann kein Tabu sein und die Kontrolle müsste angesichts bisheriger Blindheiten durch ein glaubwürdiges unabhängiges Gremium erfolgen. Bußgelder gegen einen haushaltsschwachen Staat, der Verlust von EU-Geldern oder die Aussetzung der Stimmrechte allein dürften kaum hinreichend effektive Sicherungen sein.

In jedem Fall wird eine neue Balance zwischen den öffentlichen Händen und den privaten Finanziers herzustellen sein: zuallererst durch die Selbstdisziplin der Politik der Euro-Staaten gegen ein ständiges Regieren auf Pump. Wer sich selbst verschuldend in die Hände von Gläubigern begibt, darf sich nicht beklagen, Spielball von deren Wetten, Sorgen und Frechheiten zu werden. Die Staaten mit ihrem legitimierten Ordnungsmonopol können aber sehr wohl deren Spielfeld beschränken und deren Selbstbeteiligung an den von ihnen mitverursachten Risiken sicherstellen. Die Frage ist, wie stark und wie dauerhaft gewillt Kontinentaleuropa ist, sich hier regelförmig zu behaupten. In Vernunft vereint, kann es diese Herausforderung bestehen.