© Greser & Lenz
Zwanzig Jahre nach dem ersten Erdgipfel in Rio sind die Staaten am 22. Juni 2012 nach dem Rio+20-Gipfel auseinandergegangen, ohne willens und in der Lage gewesen zu sein, ein überzeugendes und konkretes Signal für die Bekämpfung des Klimawandels zu setzen. Erst am 22. September 2011 hatte aber der Präsident des Inselstaates Palau in einer dramatischen Rede vor der Vollversammlung der Vereinten Nationen auf den andauernden Klimawandel und die Gefahren, die dadurch nicht zuletzt für die Staaten des Pazifiks entstehen, hingewiesen. Er hat dabei angekündigt, dass Palau und die Marshall Inseln versuchen würden zu erreichen, dass die UN-Vollversammlung ein Rechtsgutachten des Internationalen Gerichtshofs (IGH) in Den Haag zu der Frage der Verantwortlichkeit der Staaten für die Folgen des Klimawandels einholen möge. Derzeit wird in New York über die Frage diskutiert, ob die Vollversammlung das tun solle, und es spricht vieles dafür, dass die Initiative Palaus Erfolg haben könnte. Mancherorts wird aber kritisch hinterfragt, ob es Sinn ergibt, zu dieser komplexen Frage ein Rechtsgutachten des IGH einzuholen, und was dieses überhaupt bewirken könnte.
Politische Diskussionen über den Klimawandel sind allgegenwärtig. Trotz lautstarker Bekenntnisse einer Mehrheit der Staaten zu einer besseren Umweltpolitik sind verbindliche zwischenstaatliche Vereinbarungen im Bereich des Klimaschutzes aber bisher eher überschaubar. Liefe gar das Kyoto-Protokoll aus, ohne dass rechtzeitig ein Folgeabkommen abgeschlossen würde - wofür manches spricht -, könnte das gar einen Rückfall in eine Zeit bedeuten, in der Staaten keinerlei konkreten vertraglichen Verpflichtungen hinsichtlich des Ausstoßes von Treibhausgasen unterlagen.
Die Notwendigkeit für ein effektives Handeln erscheint aber dringender denn je zuvor. Nach begründeten wissenschaftlichen Annahmen könnte der Meeresspiegel auf absehbare Zeit signifikant steigen. Einigen Staaten, wie eben etwa Palau oder anderen pazifischen Inselstaaten, stünde dann das Wasser bald buchstäblich bis zum Halse. Daher war es eigentlich nur eine Frage der Zeit, bis ein Staat, zumal ein gefährdeter, auf die Idee kommen würde, das Hauptrechtsprechungsorgan der Vereinten Nationen, den IGH, zu bitten, die grundsätzlichen völkerrechtlichen Fragen der Erderwärmung zu klären: Welche Staaten sind in welchem Umfang wem gegenüber und mit welchen Folgen völkerrechtlich für klimaschädliche Emissionen verantwortlich?
Die Beantwortung dieser Fragen im Rahmen des angestrebten Gutachtenverfahrens würde den IGH jedoch vor eine Fülle komplexer faktischer und völkerrechtlicher Probleme stellen. Im Kern geht es dabei darum, wie einerseits das Recht von Staaten, ihr eigenes Gebiet zu nutzen, und andererseits das widerstreitende Recht anderer Staaten, von schädigenden Einflüssen anderer Staaten verschont zu bleiben, in Einklang zu bringen sind. Tatsächlich erkennt aber das Völkerrecht schon seit langem an, dass die Souveränität und die Integrität der Staaten sich gegenseitig bedingen. Gerade der IGH hat den allgemeinen Grundsatz mehrfach bestätigt, wonach kein Staat sein Territorium so nutzen darf, dass dadurch einem anderen Staat Schäden entstehen; ein Grundsatz, der insbesondere im Umweltvölkerrecht und mittlerweile auch im Verhältnis zwischen nicht unmittelbar benachbarten Staaten gilt. Zuletzt war es der Internationale Seegerichtshof in Hamburg, der erst kürzlich in einem Gutachten anerkannte, dass dieser Grundsatz mittlerweile auch für Schädigungen des gemeinsamen Erbes der Menschheit, wie der Tiefseeboden und das Klima, gilt.
Was bedeutet das aber konkret für das von Palau in den Blick genommene Rechtsgutachten des IGH? Völkerrechtlich problematisch erscheint insbesondere, dass es neben einer schädigenden Handlung und dem Eintritt eines wenn auch zukünftigen erheblichen Schadens bis hin zu einer Verknappung des Lebensraums von Bevölkerungen und dem Untergang ganzer Staaten einer nachweisbaren Kausalität zwischen Handlung und Erfolg bedarf. Eine solche lässt sich aber bei einer komplexen, multipolaren Kausalstruktur, wie sie dem Klimawandel inhärent ist, kaum nachweisen.
Insbesondere ist fraglich, wie der Anteil einzelner Staaten an den Schädigungen beurteilt werden kann, ist es doch das gemeinschaftliche Zusammenwirken der Emissionen der Staatenwelt, die in ihrer Gesamtheit überhaupt erst zu dem schädigenden Ergebnis führt. Zusätzlich erschwerend wirkt es sich aus, dass einige Staaten sehr viel mehr CO2 emittieren und in der Vergangenheit ausgestoßen haben als andere. Das Völkerrecht stößt hier sicherlich an seine Grenzen. Immerhin wird sich aber sagen lassen, dass nach dem Grundsatz der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung, der sich mittlerweile in allen Bereichen des Umweltvölkerrechts durchgesetzt hat, die Staaten sowohl nach ihrem Leistungsvermögen als auch nach dem Anteil an den entsprechenden Schädigungen Verantwortung zu übernehmen haben.
Als mögliche völkerrechtliche Haftungsfolgen kommen dabei Unterlassens- und die Erfüllung von Sorgfaltspflichten in Betracht sowie insbesondere die Verpflichtung, bona fide an einem Verhandlungsprozess zur Schaffung eines effektiven Klimaschutzregimes mitzuwirken, so wie das im Jahr 1996 der IGH auch für die strukturell durchaus vergleichbare Verpflichtung zur nuklearen Abrüstung in einem Rechtsgutachten angenommen hatte.
Auch wenn vom IGH, sollte der Gerichtshof mit einem entsprechenden Gutachten befasst werden, nicht zu erwarten sein dürfte, dass er angesichts der Abstraktheit der Fragestellung bis ins letzte Detail Ausführungen zu möglichen Haftungsfragen machen wird, könnten sich dennoch aus einem solchen Gutachten wichtige Implikationen für die völkerrechtliche und politische Bewältigung des Klimawandels ergeben. Insbesondere wird man davon ausgehen können, dass durch den IGH durchaus bekräftigt würde, dass Verantwortlichkeiten gegenüber anderen Staaten und der internationalen Gemeinschaft insgesamt bestehen und dass der Ausstoß von klimaschädlichen Gasen nicht nur ein Recht ist, sondern auch mit völkerrechtlichen Pflichten einhergeht.
Fraglich mag erscheinen, ob das einzuholende Gutachten wirklich mehr als ein bloßes Placebo für gescheiterte oder zumindest stockende Klimaverhandlungen wäre oder ob das gesamte Gutachtenverfahren nicht gar als Vorwand dazu dienen könnte, die Klimaverhandlungen nicht ernsthaft zu betreiben, bis der IGH eines Tages sein Gutachten erstattet hat.
Zunächst ist insoweit evident, dass das zu erstattende Rechtsgutachten als solches keine völkerrechtliche Verbindlichkeit besitzt. Das mag man zwar bedauern, liegt aber daran, dass es Staaten eben nach wie vor offensteht, ob sie sich der bindenden Entscheidung eines internationalen Gerichts unterwerfen wollen. Dass sich selbst Staaten wie Deutschland damit nicht immer leicht tun belegt etwa der Umstand, dass die Bundesregierung erst im Jahr 2008, und dann zudem noch verbunden mit nicht unwesentlichen Einschränkungen, als einer von nur 67 Staaten die streitige Gerichtsbarkeit des IGH anerkannt hat. Immerhin würde das Gutachten des Hauptrechtsprechungsorgans der Vereinten Nationen aber als autoritative Beurteilung der gegenwärtigen umweltvölkerrechtlichen Lage im Bereich des Klimaschutzes zu werten sein.
Zudem belegen Erfahrungen mit früheren IGH-Rechtsgutachten, dass die Meinung des IGH im völkerrechtspolitischen Diskurs durchaus Gewicht hat und Berücksichtigung findet. Denn selbst wenn etwa, um nur zwei Beispiele aus jüngerer Zeit zu nennen, weder das Gutachten des IGH zur völkerrechtlichen Unzulässigkeit der israelischen Sperranlagen in den besetzten Gebieten aus dem Jahr 2004 noch dasjenige zur einseitigen Unabhängigkeitserklärung des Kosovo aus dem Jahr 2010 etwas an der faktischen Lage vor Ort geändert haben mögen, haben sie doch, zumindest teilweise, den politischen Diskurs bestimmt. Auch in der derzeit stattfindenden Diskussion über eine mögliche Aufnahme Palästinas in die Vereinten Nationen wurde wiederholt, so etwa im Sicherheitsrat, ein Gutachten des IGH aus dem Jahr 1947 als Legitimationsgrundlage für bestimmte Positionen herangezogen, während das IGH-Gutachten des Jahres 1971 zur Unzulässigkeit der südafrikanischen Präsenz in Namibia ein wenn auch möglicherweise nur kleines Puzzlestück im übergreifenden Prozess der Delegitimation des südafrikanischen Apartheidsregimes darstellte.
Zudem hat der IGH bewiesen, dass er, wenn er, wie nunmehr auch in dem Antrag von Palau geschehen, um ein zeitnahes Gutachten ersucht wird, dies binnen Jahresfrist zu erstatten vermag - so dass auch der Vorwurf, ein solches Verfahren habe einen bloß dilatorischen Charakter, kaum zu verfangen vermag.
Insbesondere aber würde ein Gutachtenverfahren zur Klärung der Frage der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit für CO2-induzierte Schädigungen Staaten, die sich bisher einer verbindlichen internationalen Regulierung von Emissionen entziehen, in die völkerrechtliche Pflicht nehmen und deren Bindung an spezifische klimapolitische Handlungspflichten bestätigen. Ferner könnte es aber auch Schwellenländern deutlich machen, dass sie mit zunehmenden Emissionen allmählich selbst in den Kreis der Verursacher des Klimawandels mit entsprechenden völkerrechtlichen Verantwortlichkeiten hineinwachsen. Vor diesem Hintergrund müssten gerade moderne Industriestaaten wie Deutschland, die für sich eine Vorreiterrolle in der internationalen Umweltpolitik in Anspruch nehmen, ein ureigenes Interesse daran haben, dass die Frage der völkerrechtlichen Verantwortlichkeit für Klimaveränderungen durch den IGH geklärt wird, damit ihre eigenen Verhandlungspositionen gestärkt werden.
Insgesamt bleibt daher zu hoffen, dass nicht nur die Bundesregierung, sondern auch die anderen EU-Mitgliedstaaten, die, wie etwa die Niederlande, zum Teil selbst von den Auswirkungen eines steigenden Meeresspiegels betroffen sind, den Gutachtenantrag Palaus positiv begleiten werden und ihn letztendlich mit ihren Stimmen in der Vollversammlung unterstützen. Denn gerade der Klimawandel belegt einmal mehr, dass in einer globalisierten Welt nicht nur für Palau der Grundsatz gilt: „No One Is an Island“.
