09.09.2009 · Der Bundestag läuft Gefahr, zum Potemkinschen Dorf zu degenerieren. Das liegt am Parteienstaat. Ein neuer Europa-Ausschuss muss künftig die Federführung haben.
Von Peter M. Huber
© F.A.Z.-Greser&Lenz
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon macht Ernst mit der Demokratie in europäischen Angelegenheiten. Es fordert politische Einflussmöglichkeiten des (deutschen) Wählers hier und heute und legt den nächsten substantiellen Schritt auf dem Weg der europäischen Integration sogar in die Hände des Volkes selbst. Damit ist die Chance verbunden, die EU aus der Ecke des Elitenprojekts in die Mitte der Gesellschaft zu führen. Das kann nur gelingen, wenn die Politik ernsthaft um die Zustimmung der Wähler ringen muss.
Richtig ist auch die Einsicht, dass das Europäische Parlament ungeachtet seiner überzeugenden Sacharbeit in den vergangenen 30 Jahren wenig dazu beitragen konnte, den Unionsbürgern effektive Einflussmöglichkeiten zu verschaffen. Daran wird auch der weitere Kompetenzzuwachs nichts ändern, den es mit dem Vertrag von Lissabon erfährt. Solange keine europäischen politischen Parteien existieren, die die Europawahl zu einem real- und personalplebiszitären Akt machen, mit dem der Wähler die Richtung der Politik in der EU beeinflussen kann, so lange trägt das Parlament in Straßburg nur begrenzt zum demokratischen Legitimationsniveau europäischer Entscheidungen bei. Das kann sich ändern, freilich nur, wenn die nationalen Parteiorganisationen bereit sind, ein großes Stück ihrer Macht abzugeben; das ist derzeit nicht erkennbar.
So ruht die demokratische Legitimationsvermittlung europäischer Entscheidungen bis auf weiteres notgedrungen auf den nationalen Parlamenten, die diese Aufgabe in einem Kooperationsverhältnis mit dem Europäischen Parlament erledigen. Die Gewichte sind dabei je nach Verfahren unterschiedlich ausgestaltet: Bei der Vertragsänderung haben die nationalen Parlamente und mit ihnen der Deutsche Bundestag nicht zuletzt aufgrund der vom Bundesverfassungsgericht eingeforderten Integrationsverantwortung das letzte und entscheidende Wort; bei der regulären Rechtsetzung sind sie dagegen auf Frühwarnmechanismus, Subsidiaritätskontrolle, die Kontrolle der Regierung im Rat und - was den Bundestag angeht - auf die im neu gefassten Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der EU (EUZBBG) niedergelegten Unterrichtungs-, Berücksichtigungs- und Rechenschaftsrechte beschränkt.
Hier entscheidet sich freilich das praktische Legitimationsniveau der EU. Ob man die Vorschriften des Art. 23 des Grundgesetzes verschärfen und die Bundesregierung an Beschlüsse des Bundestages binden solle oder ob sie dadurch europapolitisch handlungsunfähig gemacht würde, war in den vergangenen Wochen Gegenstand der Kontroverse. Dabei kann man sich fragen, warum nicht schon das Misstrauensvotum genügt, um eine effektive Einflussnahme auf die Regierung in europäischen Angelegenheiten sicherzustellen, und warum dies nicht erst recht für die seit 1992 bestehenden detaillierten Mitwirkungsrechte in Art. 23 Abs. 2 bis 6 GG gilt. Tatsache ist jedoch, dass diese Regelungen den Bundestag bislang nicht zur Annahme seines europäischen Auftrags bewegen konnten, obwohl in der 15. Wahlperiode etwa 43 Prozent aller Gesetze europäischen Ursprungs waren und es selbst bei der Gesetzesflut, die uns die große Koalition in der 16. Wahlperiode beschert hat, immerhin 31 Prozent sind.
Dass der Deutsche Bundestag, bildlich gesprochen, Gefahr läuft, zum Potemkinschen Dorf zu degenerieren, hinter dessen beeindruckender Fassade die wesentlichen Weichenstellungen für die Zukunft des Landes nicht mehr vorgenommen werden, liegt freilich nicht an der formalen Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte. Das zeigt schon der Blick nach Österreich, das seit 1995 ein imperatives Mandat der dortigen Bundesregierung kennt, ohne dass damit nennenswerte praktische Konsequenzen verbunden gewesen wären. Die Debatte um die Bindungswirkung von Bundestagsbeschlüssen geht deshalb am Kern des Problems vorbei.
Dieser besteht vielmehr in den Funktionsbedingungen des Parteienstaates und dem Umstand, dass die Kontrolle der Regierung nicht nur in europäischen Angelegenheiten vor allem in den Händen der Opposition liegt, während die Regierungsfraktionen „ihrer“ Regierung in der Regel keine Schwierigkeiten machen wollen. Deshalb besteht in aller Regel auch kein Interesse der Parlamentsmehrheit, der Regierung detaillierte Vorgaben für die Verhandlungen im Rat zu machen oder sie später gar zur Verantwortung zu ziehen.
Wenn das richtig ist, bedarf es institutioneller und verfahrensmäßiger Vorkehrungen, die den Bundestag mehr als bisher dazu anhalten, seinen europäischen Auftrag an- und ernst zu nehmen. Die vorgesehene Pflicht der Bundesregierung, den Bundestag unverzüglich nach der Abstimmung im Rat zu unterrichten und die Gründe für ein Abweichen darzulegen (Paragraph 9 Absatz 5 EUZBBG), ist insoweit ein Schritt in die richtige Richtung. Wichtiger aber wäre, dass der Europa-Ausschuss in der Geschäftsordnung des Bundestages die Federführung für alle Vorhaben der EU erhält und wegen seiner Querschnittsfunktion auch über ständige Mitglieder aller Fachausschüsse verfügt. Zugleich sollte er verpflichtet werden, sämtliche Vorhaben der EU zu überprüfen (“Screening“), ihre Folgen für das deutsche Recht und deutsche Interessen abzuschätzen und eine Priorisierung vorzunehmen, wie das bei den „Select Committees“ in Großbritannien gut funktioniert. Über die Vorhaben mit der höchsten Priorität sollten Berichte der Bundesregierung angefordert und regelmäßige Debatten im Plenum veranstaltet werden. So ließe sich die immer noch primär nationale Öffentlichkeit auch für (vermeintliche) Details europäischer Gesetzgebung interessieren, könnten es Grün- und Weißbücher der Kommission über eine neue Rundfunk- oder Umweltpolitik sogar in das Fernsehen schaffen.
Darüber hinaus sollte sich die Zusammensetzung der Fachausschüsse stärker an der Zusammensetzung des Rates der EU orientieren, soweit dieser als Gesetzgeber tätig wird; die Ausschusssitzungen sollten in zeitlicher Nähe zu den Ratstagungen stattfinden und die rasche Rückkoppelung mit dem Europa-Ausschuss sichergestellt werden.
Erwägenswert erscheint schließlich die Ersetzung von Europa-Ausschuss des Bundestages und Europakammer des Bundesrates durch einen nach dem skizzierten Muster gebildeten gemeinsamen Ausschuss von Bundestag und Bundesrat, in dem in unterschiedlichen Zusammensetzungen je 16 Vertreter die Mitwirkungsrechte beider Kammern wahrnehmen könnten. Das trüge auch zu einer konsistenteren deutschen Position in Brüssel bei.
Letztlich ist jedoch jede Stellschraube von Nutzen, die den Deutschen Bundestag und seine Abgeordneten zur Annahme ihres europäischen Auftrags anhält und motiviert.
