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Gastbeitrag: Verfassungsstaat : In der Sinnkrise

  • -Aktualisiert am

Bild: GReser & Lenz

25 Jahre nach der Wiedervereinigung schwächelt die Demokratie, der Rechtsstaat neigt zur Erosion und das Gefüge der Gewaltenteilung hat sich verschoben.

          Als die DDR vor 25 Jahren nach Artikel 23 in seiner damaligen Fassung dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beitrat, schien es, als habe sich die Geschichte erfüllt: Die Wiedervereinigung war erreicht, der freiheitlich demokratische Verfassungsstaat des Grundgesetzes hatte triumphiert. Dass sich das Grundgesetz seither als gesamtdeutsche Verfassung etablieren konnte, ist in erster Linie Grund zu Freude und Dankbarkeit. Es ist auch ein Beleg für die Flexibilität und Innovationskraft unserer Verfassung, die der Bundesrepublik Deutschland seit bald 67 Jahren Ordnung und Richtung gibt.

          Gottgegeben ist diese Ordnung jedoch nicht, und deshalb kann gerade ein Feiertag auch Anlass sein, auf Fehlentwicklungen und Risiken aufmerksam zu machen. Ein Vierteljahrhundert nach der Wiedervereinigung steckt der durch das Grundgesetz verfasste Nationalstaat in einer Sinnkrise, der Rechtsstaat zeigt Erosionstendenzen, die Demokratie schwächelt, das Gewaltenteilungsgefüge hat sich weiter zugunsten der Exekutive verschoben, und die Entwicklung des Bundesstaats lässt eine Orientierung vermissen.

          Die Präambel des Grundgesetzes bezeichnet das Deutsche Volk als Träger der verfassungsgebenden Gewalt. Sie unterstreicht dies durch die Feststellung, dass die Deutschen in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands vollendet haben, und dokumentiert dadurch nach außen, dass der Staat des Grundgesetzes auf einem Akt der Selbstbestimmung (Artikel 1 Ziffer 2 UN-Charta) des Volkes beruht. Nach innen knüpft sie an das deutsche Volk als politische Schicksals- und Handlungsgemeinschaft an und qualifiziert die Bundesrepublik Deutschland so als den letztverbindlich handelnden, souveränen beziehungsweise souveränitätsbefähigten deutschen Nationalstaat. Dessen Zweck ist es, den Deutschen Sicherheit nach außen und innen zu gewährleisten, Wohlfahrt, soziale Gerechtigkeit und Nachhaltigkeit. Diese elementaren Staatszwecke aufgreifend, verpflichtet der von der Verfassung vorgeschriebene Amtseid die Verfassungsorgane dazu, ihre Kraft dem Wohle des deutschen Volkes zu widmen, seinen Nutzen zu mehren und Schaden von ihm zu wenden (Artikel 56, 64 Absatz 2 Grundgesetz). Das ist keine leere Floskel, sondern eine verbindliche Konkretisierung des republikanischen Prinzips, über die sich im Einzelnen natürlich trefflich streiten lässt.

          Professor Dr. Peter M. Huber ist Richter des Bundesverfassungsgerichts und im Zweiten Senat unter anderem für das Europa- und Völkerrecht zuständig. Er lehrt an der Ludwigs-Maximilians-Universität München Öffentliches Recht und Staatsphilosophie.
          Professor Dr. Peter M. Huber ist Richter des Bundesverfassungsgerichts und im Zweiten Senat unter anderem für das Europa- und Völkerrecht zuständig. Er lehrt an der Ludwigs-Maximilians-Universität München Öffentliches Recht und Staatsphilosophie. : Bild: Imago

          Der lange Schatten der NS-Diktatur, Globalisierung, Europäisierung und Individualisierung haben das Wissen um diese Selbstverständlichkeit erschüttert, wie sich etwa an zwei Beispielen aus der Außen- und Europapolitik beobachten lässt: So ist immer wieder zu hören, dass es keine Unterschiede zwischen deutschen und europäischen Interessen gäbe. Sonderlich überzeugend ist das nicht. So, wie es natürlich auch Unterschiede zwischen bayerischen, thüringischen und deutschen Interessen gibt, so gibt es notgedrungen auch Unterschiede zwischen deutschen und europäischen Interessen. Es ist vielmehr Ausdruck einer intellektuellen oder politischen Unfähigkeit oder Unwilligkeit zu eigener Positionsbestimmung, die für den Einfluss Deutschlands auf europäische (Rechtsetzungs-)Prozesse fatal ist und häufig in einer Enthaltung im Rat mündet, die im Jargon bezeichnenderweise „German vote“ heißt. Nicht weniger problematisch ist das, was unsere angelsächsischen Freunde abschätzig „German linguistic submissivness“ nennen, also den anbiedernden Verzicht auf unsere Sprache und damit auf die Chance, die europäische Entwicklung auch mit unseren Wertvorstellungen, Traditionen und Bildern zu prägen. Auch innenpolitische Beispiele ließen sich hier anführen.

          Das Verständnis für Sinn und Zweck des im Dienste seiner Bürger stehenden Nationalstaats ist geschwunden. Auf Dauer wird das zum Problem, weil Akzeptanz und Legitimität des Staates davon abhängen, dass er seine Zwecke auch zur Zufriedenheit seiner Bürger erfüllt. Je stärker die Fragmentierung der Gesellschaft in ethnischer, religiöser, sozialer und kultureller Hinsicht wird, desto mehr muss der Staat Gemeinsamkeit stiften. Gerade als Einwanderungsland ist Deutschland auf einen Staat angewiesen, der seine Werte durchsetzt und seinen Staatsbürgern Vertrauen und Stolz vermittelt. Mehr als in der Vergangenheit wird es dazu auch appellativer und emotionaler Instrumente bedürfen, die den unterschiedlichen Bürgern die Integration in Staat und Gesellschaft erleichtern. Dass sich, wie Umfragen belegen, die Ostdeutschen mit der Bundesrepublik immer noch schwerer tun als die Westdeutschen, könnte auch mit der besonderen Abstinenz des Staates in dieser Hinsicht zusammenhängen.

          Der Kern des Rechtsstaats, die Bindung der Politik durch das Recht (Kant), hat an Wirkmächtigkeit verloren. Vom „Forget about the treaty“ im Rahmen der Euro-Krise über zentrale politische Weichenstellungen auf Bundesebene, den illoyalen Vollzug von Bundesrecht durch die Verwaltung der Länder (zum Beispiel Atomrecht) - die Fälle, in denen die Politik sich über das Recht hinwegsetzt, häufen sich. Selbst in der Gerichtsbarkeit gibt es die Forderung nach einer Lockerung der Gesetzesbindung im Interesse besserer (Einzelfall-)Gerechtigkeit.

          Die überbordende Komplexität der Gesetze, die einer komplizierter werdenden Lebenswirklichkeit, der Europäisierung sowie der offenen und finalen Programmierung moderner Gesetze geschuldet ist, hat diese Entwicklung ebenso begünstigt wie die gesellschaftliche Marginalisierung der Juristen. Auch das berühmte Resümee Bärbel Bohleys - wir wollten Gerechtigkeit und bekamen den Rechtsstaat -, das man nicht nur als lakonischen Hinweis darauf verstehen kann, dass es auch im Rechtsstaat Ungerechtigkeiten und Härten gibt, sondern als Rechtfertigung dafür, sich im Interesse individueller Gerechtigkeits- oder Moralvorstellungen über das Recht hinwegsetzen zu dürfen, mag dazu beigetragen haben, dass das Verständnis für die Bedeutung von Form-, Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften erodiert ist. Sie erscheinen manchem Akteur als juristische Quisquilie, wobei der Blick dafür verlorengeht, dass gerade diese formellen Anforderungen Garanten von Legitimität und Rechtssicherheit sind. Da es im freiheitlichen Rechtsstaat keine verbindliche Moral gibt, kann die Berufung auf individuelle Moral- und Gerechtigkeitsvorstellungen oder politische Opportunitätserwägungen die Abweichung vom Recht nicht rechtfertigen. Der Rechtsstaat existiert durch das Gesetz, oder er existiert nicht.

          Die Demokratie ist ebenfalls unter Druck geraten. Das gilt für die meisten westlichen Staaten; manche Ursachen sind aber auch hausgemacht: Die übermäßige Verflechtung von Entscheidungszuständigkeiten zwischen EU, Bund, Ländern, Kreisen und Gemeinden verwischt politische Verantwortlichkeiten und nimmt dem Bürger die Möglichkeit, Fehlleistungen durch Abwahl zu sanktionieren. Dasselbe gilt für die Auslagerung von Staatsaufgaben auf unabhängige Behörden und Private. Auch die inhaltliche Annäherung der großen Parteien nimmt dem Wähler die Möglichkeit zur Einflussnahme. Wo es keine Alternativen gibt, gibt es auch keine Wahl. Hinzu kommt, dass das Wahlrecht, die Ausgestaltung der Politikfinanzierung, das Fehlen direkter Demokratie auf Bundesebene sowie die Organisationsstrukturen der politischen Parteien die Selbstreferentialität des politischen Systems begünstigen und die Sprachlosigkeit zwischen Bürgern und Politik verstärken. Auf Dauer gefährdet dies die Akzeptanz der verfassungsmäßigen Ordnung. Wahlbeteiligungen von um die 50 Prozent sind insoweit ein Menetekel.

          Verfassungsrechtlich gesehen, ist der Bundestag die Mitte der Demokratie (P. Kirchhof), und das Bundesverfassungsgericht wird nicht müde, dies immer wieder zu unterstreichen. In der Staatspraxis hat die Exekutivlastigkeit des institutionellen Gefüges freilich weiter zugenommen, ohne dass dies rechtlich zu beanstanden wäre: Schon aufgrund ihrer überlegenen Personalressourcen hat die Bundesregierung einen uneinholbaren Kompetenzvorsprung vor dem Parlament. Als Urheberin der weitaus meisten Gesetze determiniert sie auch die dem Parlament zustehende Gesetzgebungsfunktion; sie führt den Haushaltsplan im Wesentlichen nach ihren Vorstellungen aus und besitzt darüber hinaus ein Nothaushaltsrecht (Artikel 111 Grundgesetz) und die Befugnis zur Bewilligung über- und außerplanmäßiger Ausgaben (Artikel 112 Grundgesetz). Auch zur Außenvertretung Deutschlands ist sie berufen, ein Pfund, das in Zeiten von Globalisierung und europäischer Integration gar nicht überschätzt werden kann. Sie erhält die Informationen aus erster Hand, während das Parlament diese nur gefiltert bekommt, sie nur begrenzt überprüfen kann und insoweit von vornherein im Hintertreffen ist. Da knapp 50 Prozent der Bundesgesetzgebung der Umsetzung und Operationalisierung von Unionsrecht dient, da auch in nationaler Kompetenz verbliebene Zuständigkeiten im Wege der offenen Koordinierung zunehmend europaweit determiniert werden, ist die Bundesregierung über den (Europäischen) Rat zudem Gesetzgeber; als solcher kann sie Bundestag und Bundesrat nicht nur binden, sondern Angelegenheiten, die sie unter den scharfen Augen der nationalen Öffentlichkeit nicht verhandeln will, über die europäische Bande spielen. Die Beispiele sind Legion.

          Mechanismen und Rationalitäten des Parteienstaates verschärfen diesen Befund, weil sie faktisch die Rolle der Regierung stärken - zu Lasten des einzelnen Abgeordneten. Als Parteivorsitzender verfügt der Bundeskanzler typischerweise über die Parteiorganisation (des größeren Koalitionspartners). Damit ist er in der Regel in der Lage, die die Regierung tragenden Fraktionen in seine Politik „einzubinden“, das heißt, sie zu disziplinieren. So sind beispielsweise die Kompatibilität von Regierungsamt und Mandat oder die Hierarchisierung des Parlaments Mechanismen, die die Konzentration auf den Regierungschef zusätzlich befördern.

          Zwar hat der Bundestag seine außen- und europapolitischen Mitwirkungsmöglichkeiten bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr und in der Europapolitik seit 1990 substantiell verbessert; auch das Grundgesetz ist dafür geändert worden (Artikel 23 neuer Fassung). Wie die Gewichte tatsächlich verteilt sind, lässt sich nicht nur am Umgang mit den Rettungsmaßnahmen im Rahmen der Finanzkrise anschaulich studieren.

          Noch ein Wort zum Bundesstaat, der 1994, 2006 und 2009 grundlegende Reformen erfahren hat. Allein - die Orientierung fehlt. Sollten 1994 vor allem die Länder vor den Gefahren des unitarischen Bundesstaates geschützt werden, so war es Ziel der 2006 durchgeführten Föderalismusreform I, zu einer Entflechtung der Kompetenzen von Bund und Ländern zu gelangen, um Entscheidungen zu erleichtern und Verantwortlichkeiten identifizierbar zu machen. 2009 hat der verfassungsändernde Gesetzgeber mit der Föderalismusreform II nach drei Jahren wieder eine Kehrtwende vollzogen und die Verflechtung zwischen den Ebenen erneut intensiviert. Diese Entwicklung dauert an, wie die 2010 beschlossene Absicherung der ARGEn und Optionskommunen in Artikel 91e Grundgesetz zeigt.

          25 Jahre deutsche Einheit unter dem Grundgesetz sind an diesem nicht spurlos vorbeigegangen. Die Spannungen zwischen Sein und Sollen haben zugenommen, das Verständnis für seine Grundentscheidungen nicht. Zudem lebt auch das Grundgesetz in Abwandlung des berühmten Böckenförde-Zitats von gesellschaftlichen Voraussetzungen, die es selbst nicht garantieren kann. Wo diese erodieren, sind wir alle gefordert, denn eines haben wir von der erfolgreichen Revolution in der DDR gelernt: Wir sind das Volk!

          Quelle: F.A.Z.

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