Gastbeitrag: Schlupflöcher schließen

Illustration / Staat und Recht / 2012 09 06

Am kommenden Mittwoch verkündet das Bundesverfassungsgericht seine Entscheidung zum Fiskalpakt und zum Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Bundestag und Bundesrat haben ihnen mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit zugestimmt, obwohl Abgeordnete eine unzureichende Information beklagten; noch immer ist offen, ob der ESM eine Banklizenz erhalten wird. Um wirksam zu werden, bedürfen die beiden Verträge noch der Ratifikation durch den Bundespräsidenten. Ob es dazu kommt, hängt von der Entscheidung des Verfassungsgerichts ab.

Rechtlich und politisch am einfachsten wäre es, wenn das Bundesverfassungsgericht zu dem Ergebnis kommt, dass die Verträge in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar sind. ESM und Fiskalpakt könnten dann in Kraft treten. Ob sie auch auf den Finanzmärkten und bei der Haushaltskonsolidierung überschuldeter Staaten den in sie gesetzten Erwartungen gerecht werden, wird sich allerdings erst noch erweisen müssen.

Politisch und ökonomisch heikel, rechtlich jedoch einfach wird es bei einer genau entgegengesetzten Entscheidung: Verstoßen die beiden Verträge oder auch nur einer von ihnen unheilbar gegen das Grundgesetz, wird Deutschland den ESM und den Fiskalpakt nicht ratifizieren können - mit der Folge, dass es beide so nicht geben wird. Die Retter des Euro müssen dann andere Wege suchen. Das beginnt mit dem durch die Notenpresse finanzierten Ankauf von Staatsanleihen seitens der Europäischen Zentralbank, was nicht nur deren Präsident Draghi und die Mehrheit ihres Direktoriums für zulässig halten. Es geht über den Rückzug einzelner Länder aus der Eurozone, über Schuldenschnitte bis hin zum Bankrott von Staaten. Welche Auswirkungen das auf die Geldwertstabilität hat, auf die Konjunktur und die Soziallasten, darüber lässt sich nur spekulieren.

Rechtlich schwierig könnte es werden, wenn das Bundesverfassungsgericht die Verträge nicht insgesamt verwirft, sondern „nur“ bestimmte zusätzliche Kautelen für nötig hält, insbesondere was die künftige Entwicklung des ESM angeht.

Dass sich die anderen Vertragspartner des ESM dazu bewegen lassen, jetzt noch nachzuverhandeln und einzelne Regelungen zu ändern, ist unwahrscheinlich, wenngleich völkerrechtlich nicht ausgeschlossen. Auch schon beendete Verhandlungen können wieder aufgenommen werden. Internationalen Gepflogenheiten entspricht es jedoch eher, durch ein ergänzendes Protokoll die gewünschten Regelungen herbeizuführen. Ein solches Protokoll müsste aber von den Vertragsstaaten des ESM ausgehandelt und in einem zeitraubenden Verfahren ratifiziert werden. Das würde eine erhebliche Verzögerung für den ESM bedeuten und dürfte deshalb kaum in Betracht kommen.

Das wäre anders bei einem völkerrechtlich bindenden Memorandum über die Ausübung von Rechten im Rahmen des ESM nach Art des Luxemburger Kompromisses, mit dem Frankreich 1966 zur Rückkehr in den Ministerrat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft bewogen wurde. Die Regierungen könnten sich darauf einigen, sich in bestimmten Fällen nicht zu überstimmen. Dafür brauchen sie nicht die Zustimmung der Parlamente.

Etwaigen Forderungen des Verfassungsgerichts zur Beschränkung der Zahlungsverpflichtungen könnte Deutschland möglicherweise mit einem Vorbehalt nachkommen. Die Erklärung solcher Vorbehalte ist grundsätzlich zulässig und wird vom ESM-Vertrag auch nicht ausgeschlossen. Vorbehalte müssen aber, wie Artikel 19 der Wiener Vertragsrechtskonvention zu entnehmen ist, mit Ziel und Zweck des Vertrages vereinbar sein. In einem auf Dauer angelegten Vertrag über wechselseitigen Beistand in Notlagen gibt es insoweit nur wenig Spielraum. Vor einer Ausweitung des Haftungvolumens des ESM in Höhe von insgesamt 700 Milliarden Euro und seines eigenen Anteils von gut 27 Prozent oder 190 Milliarden Euro ist Deutschland aus rechtlicher Sicht schon auf Grund der Abstimmungsregeln gefeit; es kann nach jetzigem Stand nicht überstimmt werden. Es muss nur durch die rechtzeitige Einzahlung seines Kapitals sicherstellen, dass es sein Stimmrecht nicht verliert. Eine weitere Gefahr lauert für den unwahrscheinlichen Fall, dass ein großer Staat wie Großbritannien den Euro übernimmt und dem ESM beitritt: Dadurch könnte Deutschland seine Sperrminorität verlieren, mit der es Beschlüsse verhindern kann. Vorbehalte werden bei einem völkerrechtlichen Vertrag wie dem ESM nach Artikel 20 Absatz 2 der Vertragsrechtskonvention nur wirksam, wenn ihm alle Vertragspartner zustimmen. Sofern diese durch den Vorbehalt ihre eigene Vertragsposition nicht wesentlich beeinträchtigt sehen, dürfte sich das aber kurzfristig bewerkstelligen lassen.

Eine weitere Möglichkeit besteht in der Abgabe einer interpretativen Erklärung. Sie verändert nicht den Vertrag; mit ihr tut ein Staat nur kund, wie aus seiner Sicht der Vertrag zu verstehen ist. Wenn die anderen Vertragsparteien nicht widersprechen, darf man davon ausgehen, dass der Vertrag entsprechend angewandt wird. Rechtlich verbindlich ist eine solche Interpretation aber nicht. Sollte es zu einem Streitfall vor einem Gericht kommen (zuständig ist nach Artikel 37 Absatz 3 ESM-Vertrag beziehungsweise Artikel 8 des Fiskalpakts der Gerichtshof der Europäischen Union), ist es an die interpretative Erklärung nicht gebunden.

Keines Vorbehalts oder keiner interpretativen Erklärung bedarf es, um sicherzustellen, dass durch Beschlüsse im Gouverneursrat oder Direktorium des ESM das Haftungsrisiko für Deutschland nicht ohne Zustimmung des Bundestages erhöht wird. Das ist vielmehr schon im deutschen Zustimmungsgesetz zur Einführung des ESM und im begleitend erlassenen ESM-Finanzierungsgesetz geregelt. Dort ist ausdrücklich festgehalten, dass die haushaltspolitische Gesamtverantwortung beim Parlament liegt und die deutschen Mitglieder in den ESM-Gremien risikoerhöhenden Beschlüssen nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung zustimmen dürfen. All dies wird man gewiss den anderen Vertragspartnern mitteilen können. Es gibt aber keinen Grund daran zu zweifeln, dass die deutschen Vertreter ihren gesetzlichen Vorgaben nachkommen. Sie schützen im Übrigen vor politischen Pressionen; selbst wenn die deutschen Mitglieder in den Gremien mit ihrer Position isoliert dastehen, lässt sich ihnen kein schnelles Ja abringen. So haben nationale Regelungen durchaus unmittelbare Folgen auf dem internationalen Parkett.

Dem Bundesverfassungsgericht wird es darum gehen, nach Schlupflöchern im ESM-Vertrag zu suchen und gegebenenfalls ihre Schließung zu verlangen. Diese Linie ist durch das vor einem Jahr verkündete Urteil zur Griechenlandhilfe vorgezeichnet. Deutschland darf sich danach keinen „dauerhaften völkervertragsrechtlichen Mechanismen“ unterwerfen, „die auf eine Haftungsübernahme für Willensentscheidungen fremder Staaten hinauslaufen, vor allem wenn sie mit schwer kalkulierbaren Folgewirkungen verbunden sind“. Völker- oder europarechtliche Vereinbarungen in Größenordnungen, die für das Budgetrecht von struktureller Bedeutung sein können, müssen sicherstellen, dass der Bundestag Einfluss auf die Art des Umgangs mit den Mitteln sowie das Recht behält, über die Bereitstellung deutscher Mittel selbst zu entscheiden. Die EU darf nicht zur Haftungs- und Transferunion mutieren. Um diesen Anforderungen zu genügen, ist der Erhalt einer dauerhaften und bedingungslosen deutschen Sperrminorität notwendig (was auf eine Vertragsänderung hinauslaufen könnte) sowie das Erfordernis einer vorherigen gesetzlichen Ermächtigung für alle risikoerhöhenden Beschlüsse. Sollten insoweit noch Konkretisierungen nötig sein, ließe sich dies durch eine einfache Änderung der Gesetze zum ESM bewerkstelligen.

Bezüglich des Fiskalpakts besteht das Problem, dass damit dauerhaft in die parlamentarische Haushaltsautonomie eingegriffen wird. Zwar steht schon jetzt eine vergleichbare Schuldenbremse im Grundgesetz. Diese könnte aber einseitig durch eine Verfassungsänderung wieder aufgehoben werden; für den Fiskalpakt gilt das nicht. Um die nationale Gestaltungsfreiheit zu erhalten, hat das Verfassungsgericht schon in seinem Maastricht-Urteil ein Kündigungsrecht bezüglich des EU-Vertrags gefordert. Dem Souveränitätsverständnis des Völkerrechts entspricht dies freilich nicht. Es geht vom Vertrauen in eingegangene Bindungen aus; das einseitige Kündigungsrecht ist deshalb nicht die Regel, sondern die - freilich nicht gerade seltene - Ausnahme. Im Zusammenhang mit dem Euro spricht denn auch viel dagegen, es einem Staat zu erlauben, sich seiner Verpflichtung auf die Stabilitätsbedingungen durch Kündigung entziehen zu können. Wenn man etwas an den Regelungen ändern will, muss es in gegenseitigem Einverständnis geschehen. Dasselbe gilt auch für den Rettungsschirm; er dient dazu, die gemeinsame Währung auf Dauer zu stabilisieren. Also wird man sich auch gemeinsam auf Änderungen einigen müssen, wenn man sie denn will.

Professor Dr. Ulrich Fastenrath lehrt Völkerrecht, Europarecht und Öffentliches Recht an der Technischen Universität Dresden und ist Direktor des interdisziplinären Zentrums für internationale Studien.

Quelle: F.A.Z.
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