16.12.2009 · Der Einfluss des Staates und damit der Parteien auf die Gremien des ZDF ist massiv. Doch die Regeln haben bisher funktioniert. Die Politik sollte sich gleichwohl zurücknehmen.
Von Hans Hugo Klein
© F.A.Z.-Greser&Lenz
Seit Bestehen des ZDF, also seit fast einem halben Jahrhundert, gilt, dass der Intendant „im Einvernehmen“ mit dem Verwaltungsrat, das heißt mit seiner Zustimmung, den Programmdirektor, den Chefredakteur und den Verwaltungsdirektor beruft. In einer Vielzahl von Fällen hat der Verwaltungsrat in den vergangenen fast fünfzig Jahren seine Aufgaben erfüllt. Er hat Vorschlägen des Intendanten zugestimmt oder auch nicht, ohne dass es zu einem kollektiven Aufschrei gekommen wäre.
Den heutigen Kritikern gilt es als ausgemacht, dass diejenigen, die im Fall Brender dem Vorschlag des Intendanten nicht zugestimmt haben, aus verwerflichen (partei-)politischen Motiven handelten. Aus ihrer Sicht ließen Vernunft und Sachkompetenz - so die Wortwahl im offenen Brief der 35 (von insgesamt etwa 650) Staatsrechtslehrer - nur eine Lösung zu: die Zustimmung. Nur dies liege im Interesse eines „qualitätsvollen und unabhängigen Journalismus“. Es ist zuzugeben: Die Schwäche der Gegner Brenders ist es, dass sie, zumindest öffentlich, ihre Haltung bisher nicht überzeugend begründet haben. Das muss freilich nicht heißen, dass es Gründe für seine Ablösung nicht gäbe.
Die Programmfreiheit ist fundamental
Der Streit hat allerdings einen durchaus ernstzunehmenden verfassungsrechtlichen Hintergrund. Das Grundgesetz garantiert die Rundfunkfreiheit. Deren Kern ist die Programmfreiheit. Sie ist für die Demokratie, wie das Bundesverfassungsgericht immer wieder zu Recht betont hat, fundamental. Deshalb darf die publizistische Arbeit der Veranstalter von Rundfunk nicht in Abhängigkeit vom Staat geraten, auch nicht in die der Parteien, die kraft ihrer Aufgabenstellung in einer spezifischen Symbiose mit dem Staat leben. Zur Absicherung ihrer Programmautonomie hat das Bundesverfassungsgericht die Rundfunkanstalten mit einer weitreichenden Bestands-, Entwicklungs- und Finanzierungsgarantie ausgestattet. Das bedeutet, dass die Herren des Programms, die Intendanten und ihre Mitarbeiter, über die zur Erfüllung des Funktionsauftrags ihrer Anstalten als nötig angesehenen Inhalte und Formen des Programms, einschließlich ihres Internetauftritts, wo der Rundfunk in direkte Konkurrenz zur Presse tritt, selbst zu entscheiden haben. Die Programmautonomie schließt damit die Deutungshoheit über die eigene Aufgabenstellung ein.
Unter diesem stabilen Schutzschirm haben sich die Anstalten zu wirtschaftlichen und publizistischen Machtfaktoren entwickelt. Durch seine vom Bundesverfassungsgericht immer wieder unterstrichene Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft ist der Einfluss des Rundfunks auf die öffentliche Meinungsbildung so groß, dass Medienkundige darüber nachdenken, ob nicht die Politik ihre Funktion des Agenda-Setting, also der Themensetzung, mittlerweile an das Mediensystem - und vor allem an das Fernsehen - abgegeben hat (Mediokratie“). Die Aufgabe gerade des nicht marktabhängigen öffentlich-rechtlichen Rundfunks wäre es, dem entgegenzuwirken, „die wachsende Kluft zwischen immer kurzfristigeren Themen- und Erregungszyklen und den langfristigen und komplexen Aufgaben der Politik“, die Renate Köcher schon vor Jahren in dieser Zeitung diagnostiziert hat, zu überbrücken.
Nisthöhle für Cliquen
Macht bedarf der Kontrolle - auch die des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Deshalb sprechen gute Gründe dafür, die Besetzung der Spitzenpositionen im ZDF nicht ausschließlich dem Intendanten zu überlassen. Verlöre der Verwaltungsrat hier seinen Einfluss, bestünde die Gefahr, dass das ZDF zu einem selbstreferentiellen System denaturiert, zu einer Nisthöhle für Cliquen. Es kann also nicht darum gehen, die Gestalter von Rundfunkprogrammen aus wirksamer Kontrolle zu entlassen, sondern nur darum, diese Kontrolle so zu gestalten, dass sie die inhaltliche Ausgewogenheit der Programme unter Beachtung der Rundfunk-, namentlich der Programmfreiheit effektiv zu garantieren vermag.
Daraus folgt: Was bei privaten Medien der - staatlich überwachte - Markt zu leisten hat, bedarf bei dem keinem Wettbewerb ausgesetzten, vermöge der staatlichen Finanzierungsgarantie auf den Verkauf seiner Produkte nicht angewiesenen öffentlich-rechtlichen Rundfunk der Organisation durch die staatliche Gesetzgebung. Um dem Verbot staatlicher Dominanz von Programminhalten zu genügen, setzt der Gesetzgeber auf eine anstaltsinterne Kontrolle, die die Staatsferne der Programmgestaltung sicherstellen soll. Die Kontrollfunktion wird deshalb vor allem von den Rundfunk- und Verwaltungsräten vorgenommen, die - wie der Intendant - Organe der Anstalten sind. Bei Unterschieden der Kompetenzverteilung im Einzelnen obliegt die Kontrolle der Einhaltung der durch Verfassung und Gesetz vorgegebenen Programmgrundsätze im Wesentlichen den Rundfunkräten (beim ZDF dem Fernsehrat), die Überwachung des Finanzgebarens und der Verwaltung der Anstalten durch den Intendanten dem Verwaltungsrat. Beim ZDF ist der Verwaltungsrat außerdem an der Besetzung der genannten drei Spitzenpositionen mitentscheidend beteiligt. Der Intendant wird vom Fernsehrat gewählt.
Sachwalter der Allgemeinheit
Der Staat als Gesetzgeber - im Falle des ZDF sind es die Landtage der sechzehn Länder - bestimmt über die Zusammensetzung der Gremien. Die Grenzen des ihm dabei zustehenden „weiten Gestaltungsspielraums“ (so das Bundesverfassungsgericht) ergeben sich daraus, dass der Rundfunk weder dem maßgeblichen Einfluss des Staates noch dem einer Partei oder Gruppe ausgeliefert werden darf. Folgerichtig sind die Gremien „pluralistisch“ aus Vertretern der „gesellschaftlich relevanten Gruppen“ zusammengesetzt, wobei der Gesetzgeber bei der Bestimmung der gesellschaftlichen Relevanz wiederum einen weiten Beurteilungsspielraum besitzt. Die Mitglieder der Gremien sollen Sachwalter der Allgemeinheit sein. Da aber nicht erwartet werden kann, dass der Vertreter einer Gruppe, kaum zum Mitglied eines Aufsichtsgremiums bestellt, sich gleichsam häutet, um fortan seine Herkunft zu vergessen, da also damit zu rechnen ist, dass sein Verhalten in diesem Organ zumindest teilweise interessenbestimmt bleibt, eignet sich ein grob einseitig zusammengesetztes Kontrollgremium nicht zur Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunk.
Eben dieser Vorwurf der - zugunsten des Staates und der Parteien - grob einseitigen und also verfassungswidrigen Zusammensetzung ist verschiedentlich in Bezug auf den Verwaltungs-, aber auch den Fernsehrat des ZDF erhoben worden. Der Verwaltungsrat besteht aus vierzehn Mitgliedern. Fünf werden von den Ministerpräsidenten gemeinsam berufen, eines von der Bundesregierung. Sie unterliegen zwar keinen Weisungen, können aber jederzeit abberufen werden. Die weiteren acht Mitglieder des Verwaltungsrats werden vom Fernsehrat mit einer Mehrheit von drei Fünfteln seiner Mitglieder gewählt. Sie dürfen, im Unterschied zu den ersten sechs, weder einer Regierung noch dem Bundestag oder einem Landtag angehören. Von den 77 Mitgliedern des Fernsehrats werden sechzehn von den Regierungen der Länder, drei von der Bundesregierung und zwölf entsprechend dem Stärkeverhältnis der Parteien im Bundestag von ihrem Parteivorstand entsandt. Sechzehn weitere Mitglieder werden von den Ministerpräsidenten aus verschiedenen gesellschaftlichen Bereichen - von der Wissenschaft bis zum Tierschutz - berufen, der Staatsvertrag fordert: „möglichst einmütig“. Von den restlichen dreißig Mitgliedern des Fernsehrats werden zwei von der EKG, zwei von der katholischen Kirche und eines vom Zentralrat der Juden in Deutschland entsandt. Die verbleibenden 25 Fernsehratsmitglieder vertreten zwölf verschiedene Gruppen, die jeweils die dreifache Zahl der auf sie entfallenden Vertreter vorschlagen. Sie werden dann von den Ministerpräsidenten ausgewählt. Der „Staat“, das sind die Landesregierungen, die Bundesregierung, die Ministerpräsidenten, auch die Parteien wird man hier dazuzuzählen haben, bestimmt also im Ergebnis 72 Mitglieder des Fernsehrats, nur die Vertreter der Kirchen und des Zentralrats der Juden werden ohne Mitwirkung von Staatsorganen oder der Parteien entsandt.
Farbenlehre
Die staatliche Intervention und damit die der Parteien ist also massiv. Sie bildet sich ab in den beiden „Freundeskreisen“ innerhalb des Fernsehrats, die jeweils von Union und SPD „geführt“ werden, in der Zusammensetzung des Verwaltungsrats und ebenso in der des für Programm und Verwaltung zuständigen Leitungsgremiums (“Farbenlehre“). Der Verwaltungsrat besteht derzeit aus vier amtierenden und einem ehemaligen Ministerpräsidenten (drei von CDU und CSU, zwei von der SPD), dem Staatsminister für Kultur und Medien im Bundeskanzleramt (CDU) und acht weiteren Mitgliedern, die sich meist deutlich der einen oder anderen Seite zuordnen lassen. Eine parteipolitisch orientierte Fraktionierung ist also in beiden Kontrollgremien unübersehbar.
Gleichwohl nimmt die wohl überwiegende Meinung im rechtswissenschaftlichen Schrifttum an den Regelungen des Staatsvertrages bisher keinen verfassungsrechtlichen Anstoß, und auch das Bundesverfassungsgericht hat Gelegenheiten, die Zusammensetzung von Fernseh- und Verwaltungsrat des ZDF zu beanstanden, bisher ungenutzt verstreichen lassen. Dafür gibt es vor allem zwei Gründe. Der erste: Die Aufsichtsgremien sind funktionsschwach. Vor allem der Fernsehrat, der vermöge seiner Befugnisse am ehesten in der Lage wäre, auf das Programm unmittelbar Einfluss zu nehmen, ist dazu schon seiner schieren Größe wegen, aber auch deshalb praktisch außerstande, weil er nur selten, etwa alle drei Monate, für wenige Stunden zusammentritt und seine Mitglieder ehrenamtlich tätig, also meist durch ihren Beruf voll ausgefüllt sind. Ähnliches gilt für die Mitglieder des Verwaltungsrats, dessen Einfluss auf die Programmgestaltung überdies nur ein mittelbarer ist. Zum Zweiten: Der Einfluss „des“ Staates ist in beiden Gremien mehrfach „gebrochen“. So werden im Verwaltungsrat die fünf Ländervertreter von den Ministerpräsidenten „gemeinsam“ berufen, sie repräsentieren alle Länder und nicht etwa nur einzelne Landesregierungen; sie sind politisch unterschiedlich ausgerichtet. Das gilt wegen der erforderlichen Dreifünftelmehrheit auch für die acht vom Fernsehrat gewählten Mitglieder. Es kommt hinzu, dass die Mitglieder des Verwaltungsrates regelmäßig wegen ihres Ranges ein hohes Maß an politischer Unabhängigkeit verbürgen - sie mögen einer Partei angehören und sie an herausragender Stelle repräsentieren, parteihörig sind sie gerade deshalb nicht. Für den Fernsehrat gilt mutatis mutandis nichts anderes. Das Ergebnis bestätigt diesen Befund: Das Programm des ZDF mag in vieler Hinsicht kritikwürdig sein, eine einseitige parteipolitische Ausrichtung lässt sich ihm nicht vorwerfen.
Keine Selbstentsendung
Wie das Bundesverfassungsgericht, wenn es die Gelegenheit dazu erhielte, die derzeitige Zusammensetzung der Gremien des ZDF und die ihr zugrunde liegenden Regelungen des ZDF-Staatsvertrages beurteilen würde, ist schwer zu sagen. Aber auch wenn sie der verfassungsgerichtlichen Prüfung standhielten, wäre es wohl klug, wenn Ministerpräsidenten und Bundesregierung, statt sich selbst und einen Staatsminister in den Verwaltungsrat zu entsenden, Persönlichkeiten beriefen, die, unbeschadet ihrer Parteizugehörigkeit oder -nähe, über den Verdacht erhaben sind, in diesem Gremium vorzugsweise Parteiinteressen zu vertreten, und - was nicht weniger wichtig ist - über genügend Zeit verfügen, sich intensiv mit den komplexen Aufgaben des Verwaltungsrats zu beschäftigen. Das wäre auch deshalb ratsam, weil sich dadurch dem Verdacht einer Interessenkollision begegnen ließe, der dann nicht fernliegt, wenn der Ministerpräsident einer gerade die Rechtsaufsicht führenden Landesregierung dem Verwaltungsrat angehört.
