© Greser & Lenz
Verheerende Erdbeben, Tsunamis, Vulkanausbrüche, Überschwemmungen, aber auch die großen Dürren und Seuchen haben der Menschheit immer wieder die Brüchigkeit ihrer Existenz angesichts der Urkräfte der Natur vor Augen geführt. Geschichtlich wurden Naturkatastrophen häufig als göttliche Fügungen verstanden. Damit wurde die Verantwortungsfrage an Gott, die Vorsehung oder das Schicksal gerichtet, auf keinen Fall aber an den Menschen - sieht man einmal von den metaphysischen Vorstellungen ab, bei denen Katastrophen als Gottesstrafen für menschliche Sünden begriffen wurden. Mit dem späteren Verblassen dieses Bilds schienen die Naturkatastrophen nur noch Erscheinungen einer allmächtigen Natur zu sein, die den eigenen Gesetzen folgte. Dafür trug kein Mensch Verantwortung, es war „höhere Gewalt“ beziehungsweise „God’s act“.
Ganz anders war stets die Einschätzung technischer Katastrophen (zum Beispiel Tschernobyl oder Seveso). Da die dabei betroffenen Techniken oder Anlagen stets vom Menschen geschaffen und betrieben wurden, schien hier stets die menschliche Verantwortung von vornherein evident, selbst wenn kein menschliches Verschulden nachweisbar war. Die einschlägige Zurechenbarkeit für den Anlagenbetreiber, Bauherrn und so weiter war stets klar. Die verschuldensunabhängige Gefährdungshaftung für das Betreiben risikoreicher Techniken war die rechtliche Konsequenz.
Damit schien zugleich für lange Zeit die kategorische Gegenüberstellung von menschlich verursachten Katastrophen (wozu auch der Krieg zu rechnen ist) und Naturkatastrophen gerechtfertigt und notwendig. Davon gehen auch das Grundgesetz (zum Beispiel in Artikel 35 Absatz 2 und 3) und das Europäische Primärrecht (etwa in Artikel 21 Absatz 2 lit. g des EU-Vertrages) aus.
Das könnte unmittelbare Wirkungen für den Einsatz rechtlicher Steuerungsmittel haben, weil Recht im Kern auf die Beeinflussung menschlicher Verhaltensweisen, nicht aber auf die Steuerung natürlicher Geschehensabläufe zielt. Insoweit scheinen sich die Naturkatastrophen - anders als die technischen Katastrophen - jeder rechtlichen Beeinflussung durch menschliches Recht zu entziehen. Das Recht kann über Mutter Natur eben nicht gebieten. Recht kann sich nur an Menschen richten, auch wenn juristische Personen (also bloße, freilich von Menschen geführte Organisationen) zugleich Gesetzesadressaten sein können.
Bei näherer Betrachtung lässt sich eine kategorische Gegenüberstellung von menschlich verursachten und deshalb rechtlich steuerbaren technischen Katastrophen einerseits und rechtlich nicht beeinflussbaren Naturkatastrophen andererseits jedoch kaum konsequent aufrechterhalten. Dagegen steht schon die nur relative Abgrenzbarkeit von Naturkatastrophen und technischen Katastrophen (etwa im Fall Fukushima mit Tsunami und Reaktorversagen). Im Übrigen ist zum einen nicht jeder technische Unglücksfall (unmittelbar) auf menschliches Verhalten zurückzuführen, und zum anderen stellt sich vor allem zunehmend die Frage, ob nicht auch Naturkatastrophen menschlich verursacht sein können.
Ist etwa für Lawinenabgänge und Wüstenbildungen nicht auch die Abholzung von Wäldern durch den Menschen, für Überschwemmungen von Flüssen nicht auch die Flussbegradigung durch Menschen verantwortlich? Besonders deutlich wird die These bei dem wahrscheinlich anthropogen verursachten Klimawandel, der zu Klimakatastrophen, insbesondere zu Starkregen, Überschwemmungen und Stürmen führen kann. Aber selbst bei „reinen“ Naturkatastrophen wie Vulkanausbrüchen oder Asteroideneinschlägen ist der Mensch nicht völlig aus seiner Verantwortung entlassen. Dabei sind Aspekte der Verursacherverantwortlichkeit, die Schadensabwendungs-, Schadensminderungs- und Schadensbeseitigungsverantwortung, zu unterscheiden. Hinzu kann eine politisch-moralische Verantwortung aus dem Geist der Solidarität, der Mitmenschlichkeit erwachsen. Rechtlich lassen sich gewisse grundlegende Katastrophenverantwortlichkeiten bei Naturkatastrophen aus dem Sozialstaatsprinzip sowie aus Grundrechten, aber eben auch aus Katastrophengesetzen ableiten. Möglicherweise wird das eines Tages zu einem Grundrecht auf Katastrophenschutz führen.
Auf den ersten Blick merkwürdig erscheint die Verursachungsverantwortlichkeit freilich für natürliche Ereignisse, die nicht vom Menschen verursacht sind. Entwickeln sich aus diesen natürlichen Ereignissen Naturkatastrophen, besteht die Mitverursachung des Menschen darin, dass dieser erst durch seine Aktivitäten ein entsprechendes Schadenspotential geschaffen hat, zum Beispiel durch den Bau von Straßen, Häusern, Eisenbahnen. Die Natur kennt keine Katastrophen, sondern nur Veränderungen. Erst die menschliche Zivilisation, erst die Schäden an ihr machen aus natürlichen Ereignissen Naturkatastrophen.
Die Vermeidungsverantwortung bei Naturkatastrophen kann zu sehr konkreten Folgerungen führen, etwa in Form von Ansiedlungsverboten in Hochwassergebieten, durch Sicherheitsstandards bei Anlagen. Hinzu kommen Bekämpfungs- und Beseitigungsverantwortlichkeiten bei eingetretenen Naturkatastrophen. Dies gilt auch für eher unwahrscheinliche Fälle: So gibt es in den Vereinigten Staaten etwa im Hinblick auf Asteroideneinschläge Überlegungen, Schutzvorkehrungen zu entwickeln.
Insgesamt kann nicht bestritten werden, dass es auch bei Naturkatastrophen viele Varianten der menschlichen Verantwortung gibt. Daran können Anforderungen an menschliches Verhalten geknüpft werden, die dann aber eben auch an Rechtsnormen ansetzen. Fest steht jedenfalls, dass die Qualifizierung von Ereignissen als „Naturkatastrophen“ den Menschen, die Gesellschaft und den Staat nicht aus deren Verantwortung für solche Notsituationen entlässt.
Welche Konsequenzen hat es nun, wenn solchen Verantwortlichkeiten für die Vermeidung, Bekämpfung, Verhinderung und Nachsorge von Katastrophen nicht nachgekommen wird? Bei Menschen kann dies persönliche, gesellschaftliche und rechtliche Folgen (zum Beispiel straf- und zivilrechtlicher Art) haben. Bei der rechtlichen Beurteilung menschlichen Verhaltens im Katastrophenfall sind freilich die Nachweise von Verursachung beziehungsweise von Verschulden im konkreten Fall häufig nur schwer zu erbringen. Diese Schwierigkeiten wiederholen sich entsprechend bei der rechtlichen Aufarbeitung des Versagens bei der Wahrnehmung von Katastrophenverantwortlichkeiten durch den Staat (etwa bei Staatshaftungsansprüchen).
Wichtiger als solche Staatshaftungsansprüche ist bei staatlichem Katastrophenversagen aber der Verlust des Vertrauens in einen Staat, in ein politisches System. Ein Staat, der in der Regel Naturkatastrophen nicht wirksam verhüten und bekämpfen kann und Katastrophenfolgen nicht effektiv zu beseitigen vermag, verspielt das Vertrauen seiner Bürger; er delegitimiert sich. Aus einem solchen Staat kann ein „failed state“ werden. Der Katastrophenschutz ist eine essentielle Aufgabe des Staates, der über das Schicksal seiner Bevölkerung entscheiden kann. Ein Staat ist nicht nur dann gescheitert, wenn ihm die innere Befriedung seiner Bevölkerung misslingt (siehe Somalia), sondern auch, wenn er seine Bevölkerung dauerhaft nicht vor Katastrophen schützen kann. Das gilt nicht nur für Naturkatastrophen, sondern erst recht für technische Katastrophen.
Funktionsschwächen im Katastrophenschutz sind regelmäßig ernste Krisenzeichen für einen Staat. Das haben die großen Waldbrände in Griechenland oder Russland wie Überschwemmungen in China und Pakistan gezeigt. Das offenkundig unzureichende Katastrophenmanagement der Folgen des Sturms „Katrina“ in New Orleans verrät viel über die schwerwiegenden inneren Strukturschwächen im politischen und sozialen Gefüge Amerikas. Katastrophen können letztlich zu Symbolen für die Brüchigkeit eines politischen Systems werden, wie dies etwa Kleist in seiner Novelle „Erdbeben in Chili“ allgemeingültig dargelegt hat.
Obwohl der staatliche Katastrophenschutz in Deutschland insgesamt bessere Beurteilungen verdient, ist vor zu viel Selbstzufriedenheit hierzulande zu warnen. In Deutschland ist es der Politik bisher nicht wirklich gelungen, die Katastrophen zum politischen und gesellschaftlichen Thema zu machen. Das private Bewusstsein der Katastrophenvorsorge in Deutschland ist jedenfalls desaströs. Wie viele deutsche Haushalte haben eigentlich Trinkwasser-, Nahrungs- und Energiereserven für einen mehrtägigen Katastrophenfall? Im Übrigen herrscht ein beispielloser Kompetenzwirrwarr bei der Katastrophenbewältigung. Grundsätzlich sind für den Katastrophenschutz die Länder zuständig, für den Zivilschutz (im Verteidigungsfall) dagegen der Bund. Allerdings ist der Bund seit geraumer Zeit bemüht, sich - freilich am Rande der Verfassungswidrigkeit - Zuständigkeiten zur Katastrophenkoordinierung im Gesamtstaat zu schaffen. Ähnliche Kompetenzschwierigkeiten sind bei der Europäischen Union im Hinblick auf Kompetenzgemengelagen zwischen Union und Mitgliedstaaten zu beobachten. Ohne eine Kompetenzneuordnung wird es jedenfalls in Deutschland keinen wirklich zukunftsfähigen Katastrophenschutz geben können.
Im Ergebnis bleibt festzuhalten, dass ein mangelhaftes Katastrophenmanagement ein politisches System unterminieren kann. Umgekehrt mag ein solches Missmanagement aber auch die Folge eines zerrütteten politischen Systems sein. Letztlich ist ein funktionierendes Katastrophenschutzmanagement ein verlässlicher Maßstab für die Frage, ob ein Staat erfolgreich ist oder nicht. Jedenfalls kann ein misslungenes Katastrophenmanagement politische Herrschaft erschüttern und - wie die historischen Hungerkatastrophen zeigen - zu schweren Aufständen und im Ergebnis zu Machtablösungen führen.
Erfolg und Misserfolg beim Katastrophenmanagement kann deshalb auch für politische Karrieren entscheidend sein. Erfolge bei der Bewältigung von Katastrophen sind jedenfalls geeignete Karrierenbeschleuniger (siehe Helmut Schmidt und Matthias Platzeck bei der Bewältigung von Flutkatastrophen). Katastrophenmanagement kann umgekehrt Politiker aus der Macht verdrängen (siehe Fukushima). Solange Erfolge oder Misserfolge bei der Katastrophenbewältigung über politische Karrieren mitbestimmen können, ist immerhin ein handfester politischer Anreiz für einen hinreichenden Katastrophenschutz gegeben. Die Frage ist freilich, was echtes Engagement ist und was bloße Öffentlichkeitsarbeit.
Naturkatastrophen können bekämpft und jedenfalls teilweise auch vermieden werden. Gleichwohl wird die Menschheit wohl dauerhaft mit ihnen leben müssen. Was dabei von politischen Systemen aber auf jeden Fall erwartet werden kann, ist die Fähigkeit und Bereitschaft, aus Katastrophen zu lernen. Insoweit können Katastrophen auch Chancen für Innovationen bergen. Gerade beim Lernen aus Katastrophen kann sich auch die Überlegenheit von transparenten Demokratien erweisen. Können Staaten Naturkatastrophen auf ihren Territorien nicht bewältigen, werden daraus nur zu leicht humanitäre, wirtschaftliche und letztlich auch politische Katastrophen.
