01.12.2011 · Weder muss der Sicherheitsföderalismus aufgegeben werden noch braucht der Generalbundesanwalt mehr Kompetenzen. Und ein NPD-Verbot bleibt zweifelhaft.
Von Kay Nehm
© Greser & Lenz
Die Zwickauer Tatserie versetzt die Republik in Unruhe. Wie konnte es geschehen, dass eine latent gefährliche Gruppe von Rechtsextremisten vom Schirm der Sicherheitsbehörden verschwand, dass Mord und Raub jahrelang unaufgeklärt blieben und über den Verdacht rechtsterroristischer Hintergründe nicht einmal diskutiert wurde? Nun steigert sich die öffentliche Diskussion bis zum Vorwurf des Staatsversagens. Was Einsicht und Tatkraft vorspiegeln soll, hat leider den fatalen Effekt, Menschen mit familiärer Leidensgeschichte aus der Zeit des Nationalsozialismus oder Menschen mit Migrationshintergrund in Angst und Schrecken zu versetzen. Gibt es jenseits behördlichen oder individuellen Fehlverhaltens und jenseits des bösen Verdachts der politisch inspirierten Unwilligkeit Erklärungen?
Ja, es ist selbst in einem geordneten Gemeinwesen möglich, dass es Menschen, noch dazu solchen, die im Visier des Verfassungsschutzes stehen, gelingt, ohne staatliche Kumpanei unsichtbar zu werden. So wird das spurlose Verschwinden der jüngsten RAF-Generation wohl kaum einem linksterroristischen Umfeld oder der ideologisch fundierten Duldung durch die Sicherheitsbehörden zugeschrieben werden. Fraglos bedarf es finanzieller Mittel und eines Unterstützerkreises, der bei der Anmietung von Wohnraum und Fahrzeugen oder mit Papieren aller Art behilflich ist. Mitwisserschaft erhöht jedoch das Risiko der Entdeckung. Das gilt insbesondere, wenn sie sich auf das Leben im Verborgenen beschränkt und nicht der Unterstützung kriminellen Tuns gilt. Selbst das Risiko des zufälligen Wiedererkennens durch Freunde und Bekannte verringert sich mit zunehmendem Zeitablauf und der Verjährung offener Straftaten.
Nach bisherigen Erkenntnissen fehlten den Strafverfolgungsbehörden seinerzeit belastbare Indizien, die zur Aufklärung der Taten und ihres rechtsterroristischen Hintergrundes beitragen konnten. Hinzu kam, dass es an üblichen Begleitmustern wie Tatortschmierereien, Bekennerschreiben oder eines gängigen "Sich-Berühmens" im Kameradenkreis mangelte. Da zahlreiche Behörden vor derselben Situation standen, wird man aus dem Umstand, dass nicht erkennbar gegen rechts ermittelt wurde, nicht auf ein politisch motiviertes Desinteresse schließen dürfen.
Der Vorwurf rechtsextremistischer Kumpanei lässt sich auch nicht mit der umfassenden Suche nach alternativen Tatverdächtigen belegen. Dass unter den gegebenen Umständen Tatvarianten erwogen und abgeklärt werden, gehört, auch wenn dies den Angehörigen gerade bei Kapitaldelikten viel Verständnis abverlangt, zum kriminalistischen Alltag. Schließlich waren die erwogenen Verdachtsfelder in unserem Lande keineswegs von vornherein auszuschließen. So bleibt im einen oder anderen Fall ein Unbehagen über die mangelnde Sensibilität des Vorgehens.
Nun wird allenthalben der Eindruck erweckt, der rechtsterroristische Hintergrund hätte sich geradezu aufgedrängt. Die Blinden waren allerdings zahlreich. Wo waren die Politiker, insbesondere die aufsichtführenden Justiz- und Innenminister von Bund und Ländern, darunter auch solche, die sich keineswegs scheuten, ihre nachgeordneten Behörden auf Trab zu bringen, wenn es ihnen politisch nützlich schien? Wo waren die investigativen Journalisten, die sich heutzutage mit Vorwürfen überbieten? Es bleibt die bittere Feststellung, der Faden erfolgreicher Ermittlungen wäre statt über unbelegte Hypothesen tatfern, aber täternah beim Verfassungsschutz und bei der von ihm informierten Polizei aufzunehmen gewesen.
Auch wenn es für konkrete Schuldzuweisungen zu früh ist, die derzeitige öffentliche Entrüstung und der ernsthafte Wille zu einschneidenden organisatorischen Veränderungen sollten genutzt werden, um frühzeitig über Optionen für die künftige Arbeit der Sicherheitsbehörden zu diskutieren.
Die Frage ob wir einen Verfassungsschutz brauchen, ist mit einem Bekenntnis zur bewährten Sicherheitsarchitektur unseres Landes zu beantworten. Der Verzicht auf organisatorisch selbständige nachrichtendienstliche Strukturen in Bund und Ländern führt - die Usancen auf dem Feld der Drogen- und organisierten Kriminalität beweisen es - zu geheimdienstähnlichen Strukturen bei der Polizei, und dies ohne Rücksicht auf die Formenstrenge des Verfahrensrechts und das den Nachrichtendiensten auferlegte Trennungsgebot.
Auch wenn es sich beim Einsatz von V-Leuten um eine gefahrengeneigte Tätigkeit handelt, kann auf deren Einsatz nicht verzichtet werden. Die Vorstellung, das Netz der V-Leute ließe sich durch beamtete verdeckte Ermittler ersetzen, ist praxisfern. V-Leute sind keine Angehörigen des Verfassungsschutzes, sie sind deshalb nicht unter disziplinarrechtlicher Drohung an kurzer Leine zu führen. Es handelt sich um Personen aus dem Beobachtungsumfeld, die - aus welchen Gründen auch immer - ihr Wissen gegen die Zusage der Verschwiegenheit und gegen materielle oder ideelle Vorteile verkaufen. Ihr Einsatz verlangt deshalb sorgfältige Auswahl, eingehende Belehrung und intensive Kontrolle. Angesichts der vielfältigen Durchdringung der Szene kommt darüber hinaus dem Abgleich mit sonstigen Informationen auch anderer V-Leute eine nicht geringe Kontrollfunktion zu. Auf der anderen Seite kann der Erfolgsdruck, aber auch der notwendige Aufbau eines Vertrauensverhältnisses im Laufe der Zeit zu unguter persönlicher Nähe und zur Distanzlosigkeit führen. Das zeigt sich insbesondere bei Fallkonstellationen, in denen zwischen dem Fortbestand einer ertragreichen Verbindung und Maßnahmen der Strafverfolgung abzuwägen ist.
Zur bewährten Sicherheitsarchitektur gehört die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung. Der Verfassungsschutz obliegt wie die Justiz und Polizei grundsätzlich den Ländern. Ausnahmen sind im Grundgesetz und in den jeweiligen Spezialgesetzen streng reglementiert und deshalb einer extensiven Auslegung nur bedingt zugänglich. Eine Neuordnung würde dem Bund einen erheblichen Machtzuwachs bescheren und ein wesentliches Element der Machtbalance unseres föderal organisierten Staatswesens aushebeln. Ob eine einzige große Verfassungsschutzbehörde mit diversen Zweigstellen weniger fehleranfällig wäre, darf ebenso bezweifelt werden wie eine reibungslose Kooperation von Bundesamt und örtlicher Polizei.
Angesichts der unterschiedlichen Größe der Landesbehörden liegt eine - freiwillige - Konzentration auf wenige Landesämter mit angegliederten Außenstellen auf den ersten Blick nahe. Allerdings kann gerade die Beobachtung von Radikalen und Extremisten auf die intime Kenntnis des lokalen Umfeldes nicht verzichten. Kleinere Bundesländer haben auch ein kleineres Beobachtungsfeld. Die Personalstärke allein ist also nicht ausschlaggebend. Gegebenenfalls muss personell nachgebessert werden. Reicht dies im Einzelfall nicht aus, bleibt immer noch die Amtshilfe oder die Einschaltung des Bundesamtes. Eine Fusion droht denn auch weniger am kleinlichen Besitzstandsdenken als daran zu scheitern, dass die Länder kaum exekutive Befugnisse und parlamentarische Kontrollen auf einem politisch derart brisanten Felde preisgeben werden.
Ob ein gemeinsames Informationszentrum aller Sicherheitsbehörden nach dem bewährten Vorbild des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums hilfreich wäre, lässt sich aus heutiger Sicht nicht abschließend beurteilen. Anlass für die Einrichtung des GTAZ waren die besonderen Herausforderungen des islamistischen Terrorismus, die eine zeitnahe und umfassende Zusammenarbeit aller Sicherheitsbehörden in Bund und Land erforderlich machten. Ob entsprechende Voraussetzungen auch im Bereich des Rechtsterrorismus vorliegen, muss bezweifelt werden. Die Beobachtung des rechtsradikalen und rechtsextremistischen Spektrums jenseits terroristischer Gewalttaten, die den Schwerpunkt der verfassungsbehördlichen Arbeit bildet, ist prinzipiell auf Zeit angelegt. Der Umstand, dass sich aus diesen Strukturen in Einzelfällen ad hoc terroristische Gewalttaten entwickeln können, wäre allein kein Grund, die behördliche Zusammenarbeit in einer dauerhaften, äußerst zeit- und personalintensiven institutionellen Kooperation unter dem Dach eines ständigen Zentrums aufgehen zu lassen.
Ob institutionelles Abwehrzentrum, bedarfsabhängiger oder periodischer Informationsaustausch, an einer grundlegend verbesserten Kooperation mit klar strukturierten Regeln und Verfahrensweisen führt kein Weg vorbei. Das gilt für die Landesämter untereinander ebenso wie für das Verhältnis der Landesämter zum Bundesamt als Zentralstelle und für den Informationsverbund zwischen Verfassungsschutz und Polizei. Eine Verbunddatei wird dazu den notwendigen informationstechnischen Rahmen geben. Das Trennungsgebot - der Ausschluss exekutiver Befugnisse der Nachrichtendienste - hindert die Weitergabe geheimdienstlicher Informationen nicht. Problematisch erscheint eher, dass die in der repressiven Polizeiarbeit Tätigen dem Legalitätsprinzip unterworfen sind. Eine Information an der Nahtstelle zum strafprozessualen Anfangsverdacht muss deshalb, wenn die fortlaufende Beobachtung nicht durch strafprozessuale Ermittlungen vereitelt werden soll, mit entsprechender Vorsicht gehandhabt werden. Ein effektiver Informationsaustausch lässt sich, bei allem Verständnis für die Geheimhaltungsinteressen der Ämter und für die gebotenen datenschutzrechtlichen Restriktionen, durchaus mit Sicherheitsschleusen bei Ein- und Ausgabe schützenswerter Daten ausstatten.
Von einer Erweiterung der Kompetenzen des Generalbundesanwalts ist dagegen abzuraten. Die jetzt bekanntgewordenen Umstände begründen unbestritten die Zuständigkeit des Generalbundesanwalts - und dies nicht nur für die Organisationsdelikte, sondern wegen des Staatsschutzcharakters auch für die Morde. Insoweit bestehen keine Defizite. Eine Erweiterung der Zuständigkeit läuft auf eine verstärkte Vorfeldkompetenz hinaus, deren verfassungsrechtlich notwendige Konturen schwer zu definieren sind. Jedenfalls bedarf es zur Einschaltung des Generalbundesanwalts belastbarer Fakten im Sinne eines staatsschutzrechtlichen Anfangsverdachts, ohne die beim Bundesgerichtshof kein Beschluss zu erwirken ist.
Ungeachtet dessen erweist sich der Eingriff in die Kompetenzen der Länder auf dem Felde des Rechtsextremismus als heikel. Zieht der Generalbundesanwalt ein Verfahren an sich, wird dies vielfach - zumindest in der Öffentlichkeit - als Vorwurf des Nichtwollens oder -könnens verstanden. Der persönlich oder publizistisch geführte Widerstand gegen den Entzug des Verfahrens und die - stets nur vorläufige - Einstufung als Staatschutzdelikt wird insbesondere dann mit Erbitterung geführt, wenn sie dem engagierten politischen Kampf gegen den Rechtsextremismus den Erfolg abzusprechen scheint. Derartige Streitigkeiten bereiten, wie die Vorgänge 2006 in Potsdam beweisen, selbst bei sorgfältiger juristischer Subsumtion, allenthalben Verdruss.
Allerdings führt die Aufnahme der Ermittlungen durch den Generalbundesanwalt in der Regel zu einem Ermittlungsauftrag an das Bundeskriminalamt. So wünschenswert dessen Einschaltung in die Ermittlungen der Zwickauer Tatserie auch gewesen sein mag, sie ist nicht an der unterbliebenen Übernahme der Verfahren durch den Generalbundesanwalt gescheitert. Bei entsprechendem politischen Willen hätte das Bundeskriminalamt die Aufgabe der Strafverfolgung auch übernehmen können, wenn nur eine Landesbehörde darum ersucht hätte.
Abschließend bleibt die Frage nach einem erneuten Verbotsverfahren gegen die NPD. Werden die Ermittlungen gegen die terroristische Vereinigung Erkenntnisse zutage fördern, wonach die Partei nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgeht, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen? Ohne neue Tatsachen dieser Qualitätsstufe dürften die Erfolgsaussichten trotz zwischenzeitlichen Richter- und Ministerwechsels nicht zuletzt wegen der V-Mann-Problematik zweifelhaft sein. Deren Abzug aus den Führungszirkeln - die verfassungsrechtlich unabdingbare Voraussetzung eines erneuten Verfahrens - wirft nicht nur die Frage auf, aus welcher Quelle die erfolgversprechende Begründung gespeist werden soll, er wird zudem, was in der gegenwärtigen Diskussion übersehen wird, zu einem ausufernden Streit führen, wie weit die nun abgeschalteten Gewährsleute das Wollen und Tun der Partei dauerhaft kontaminiert haben. Es bleibt die Sorge, dass die andauernde Diskussion oder gar ein formales oder inhaltliches Scheitern nach jahrelangem Verfahren der Partei zusätzlichen Auftrieb gibt.
Ohnedies ist der Verlauf bisheriger Verbotsverfahren nicht dazu angetan, eine Neuauflage zu wagen. Politisch hätte ein Verbot nur marginale Bedeutung. Die SRP fand in der DRP, die KPD in der DKP würdige Nachfolger. Der Blick über die Grenzen - nicht nur nach Frankreich - zeigt zudem, dass rechtsextremes Gedankengut in einem gewissen Prozentsatz in der Bevölkerung virulent ist und nur in der politischen Auseinandersetzung erfolgreich zurückzudrängen ist.
So ärgerlich es ist, dass eine Partei dieses Zuschnitts ihr Unwesen mit Hilfe der Wahlkampfkostenerstattung treiben kann, ein Parteiverbot light durch Entziehung finanzieller Ressourcen wird nicht möglich sein. Solange die Partei nicht für verfassungswidrig erklärt ist, kann die politische Auseinandersetzung nicht über den Geldhahn geführt werden. Es ist wie bei der freien Meinungsäußerung. Unsere Verfassung erlaubt die Verbreitung von Dummheit in Wort und Schrift bis zur Grenze der Strafbarkeit.
Als Lehre aus den bislang bekannten Vorgängen zeichnet sich somit die Notwendigkeit einer grundlegend verbesserten umfassenden Kooperation aller Sicherheitsbehörden unter Einschluss einer systematisierten Verbunddatei ab. Gesetzgeberischer Aktionismus zumal ohne ausreichende Aufklärung des Sachverhalts führt nicht weiter. Er mag Politik und Bevölkerung kurzfristig beruhigen. Ein dauerhaft beruhigendes Gefühl wird sich nur einstellen, wenn die Sicherheitsbehörden in Bund und Ländern - wie dies glücklicherweise die Regel ist - konsequent auf personelle und fachliche Qualität setzen. Dazu gehört aber auch die Bereitschaft der Gesellschaft, Nachrichtendienste und deren besondere Befugnisse als zur Wahrung des demokratischen Rechtsstaats unverzichtbar zu akzeptieren.
