11.12.2008 · Die angebliche Lottosucht ist ein Totschlagargument. Der Staat braucht Geld. Private aber sollen von dem Kuchen nichts abbekommen.
Von Bodo Pieroth
© F.A.Z.-Greser&Lenz
Das Leben kennt viele Formen von Sucht. Von den klassischen sieben Todsünden fallen immerhin sechs unter diesen Begriff: Ruhmsucht, Habsucht, Genusssucht, Rachsucht, Selbstsucht und Eifersucht. Nicht alle würden wir zugleich als Krankheit ansehen, und einige dieser schlechten Charaktereigenschaften sind dem Erfolg im aktuellen Politik- und Wirtschaftsbetrieb keineswegs abträglich. Die Genusssucht allerdings ist die Wurzel einer Reihe von Krankheiten: Alkohol- und Drogensucht gehören sicher dazu; bei der Nikotinsucht wird es schon schwieriger, und die Sexsucht ist ein ganz neuer Begriff. Dass die Spielsucht einen Menschen zugrunde richten kann, wissen die meisten seit der Lektüre von Dostojewskijs Roman „Der Spieler“.
Aber Spiel ist nicht gleich Spiel. Lassen wir jegliche positive Konnotation, wie beispielsweise im „spielenden Lernen“, beiseite und nehmen nur das Glücksspiel (so wie im Englischen „gamble“ und „play“ unterschieden werden). Nach dem seit dem 1. Januar 2008 geltenden Glücksspielstaatsvertrag liegt ein Glücksspiel vor, wenn die Entscheidung über den Gewinn ganz überwiegend vom Zufall abhängt. Damit ist eine breite Palette erfasst: Sie reicht vom Roulette in der Spielbank, das Aleksej Iwanowitsch zum Verhängnis wurde, über die Sportwette, die Gegenstand der maßgeblichen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 war, bis hin zum Lotto, das bis vor nicht allzu langer Zeit als ganz harmlos galt. Dagegen sind die Glücksspielautomaten, von denen eine große Suchtgefahr ausgeht, aus nicht einsichtigen Gründen unterschiedlicher Gesetzgebungskompetenz vom Glücksspielstaatsvertrag, der von den Ländern geschlossen wurde, nicht erfasst.
Sozialadäquate Freizeittätigkeit
Das populäre Lotto „6 aus 49“ gibt es seit mehr als fünfzig Jahren in Deutschland. Die erste Fernsehziehung wurde am 4. September 1965 live aus der Zentrale des Hessischen Rundfunks in Frankfurt übertragen. Die Ergebnisse werden seitdem an prominentester Stelle zur besten Sendezeit im öffentlich-rechtlichen Fernsehen verkündet. Lotto wird regelmäßig von 15 bis 20 Millionen Menschen in der Woche gespielt. Das Bundeskartellamt hat es als „sozialadäquate Freizeit- und Unterhaltungstätigkeit“ bezeichnet, die „quasi in den Familienalltag integriert“ ist. Deshalb war auch der Begriff der Lottosucht unbekannt, und über angeblich Lottosüchtige ist noch nichts berichtet worden. Mangels wissenschaftlicher Erkenntnisse über die Spielsuchtgefahr des Lottos heißt es beispielsweise in dem Kartellamtsbeschluss, dass das Suchtgefährdungspotential von Lotto, wenn es denn überhaupt besteht, „wesentlich geringer“ als bei den Sportwetten ist.
Wie kam es zu der Erfindung der Lottosucht? Das Bundesverfassungsgericht hat auf die Beschwerde eines privaten Sportwettenveranstalters hin entschieden, dass ein staatliches Monopol für Sportwetten nur dann mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Artikel 12 Absatz 1 GG vereinbar ist, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist. Um also die staatlichen Glücksspielmonopole, zu denen auch das Lotto zählt, aufrechtzuerhalten, muss sichergestellt werden, dass sie wirklich der Suchtbekämpfung dienen. So kommt es, dass circa 25 000 Annahmestellen für das staatlich veranstaltete Lotto jetzt etwas zurückhaltender das Lottospielen anpreisen und die Rundfunk- und Fernsehwerbespots mit dem Hinweis garniert werden, dass Lottospielen süchtig machen kann.
„Seien wir doch einmal ehrlich“
Es ist offensichtlich, dass hier geheuchelt wird. In Wahrheit geht es um nichts anderes als das viele Geld, das mit der Veranstaltung von Glücksspielen verdient wird. Das wollen die von den Ländern getragenen Lottogesellschaften für sich allein behalten; Private sollen von dem Kuchen nichts abbekommen. In der Natur der Heuchelei liegt es, dass sie nicht eingestanden wird. Ein Vorteil demokratischer Öffentlichkeit liegt nun darin, dass Heuchelei nicht dauerhaft durchgehalten werden kann. Ein schönes Beispiel lieferte die parlamentarische Debatte bei der Schaffung von Spielbankgesetzen in den neuen Bundesländern Anfang der neunziger Jahre des vorigen Jahrhunderts. Als der Regierungsentwurf, der in einem Land eine einzige Spielbank vorgesehen hatte, durch den Landtag so geändert wurde, dass sechs Spielbanken eingerichtet werden konnten, gab ein Abgeordneter Folgendes zu Protokoll: „Erklärtes Ziel der Einrichtung von Spielbanken ist es bei uns, und da seien wir doch einmal ehrlich, zusätzliche Mittel für unseren Landeshaushalt und für kommunale Haushalte zu bekommen.“
Die Veranstaltung von Glücksspielen ist eine wirtschaftliche Tätigkeit. Das hat das Bundesverfassungsgericht für die Sportwetten festgestellt, das gilt aber konsequenterweise ebenso für Spielbanken wie für Lotterien einschließlich des Lottos. Wirtschaftliche Tätigkeit geschieht in der Marktwirtschaft vornehmlich durch Private und ist diesen im Verfassungsstaat grundrechtlich durch die Berufs- und die Eigentumsfreiheit gewährleistet. Staatliche Monopole sind nur zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut notwendig sind.
Harte und weiche Spiele
Ist die Spielsuchtbekämpfung bei allen Glücksspielen ein gleich überragend wichtiges Gemeinschaftsgut? Müssen nicht die ganz unterschiedlichen Gefahrenpotentiale bei „harten“ und „weichen“ Glücksspielen berücksichtigt werden? Ist es nicht grob widersprüchlich, andere Formen der Sucht, die weitaus gefährlicher für Leib und Leben sind, wie Alkohol- und Nikotinsucht, nicht ebenso wie bei den Glücksspielen durch Verstaatlichung zu bekämpfen? Müssen also beispielsweise Herstellung und Vertrieb von geistigen Getränken und Tabakerzeugnissen nicht in ein staatliches Monopol überführt werden? Die Konsequenzen für die Sexsucht mag man sich gar nicht ausdenken. (Immerhin scheint sich bei der Bekämpfung der Habsucht neuerdings ein Umdenken anzubahnen.) Wenn diese Beispiele teilweise absurd wirken, warum nicht beim Lotto?
Noch bedenklicher sind die Grundrechtseingriffe, die der Glücksspielstaatsvertrag gegenüber denjenigen vornimmt, die gar nicht selbst Glücksspiele veranstalten, sondern lediglich vom Staat veranstaltete Angebote an die Spieler vermitteln: Dass ihnen überhaupt eine Ausnahmebewilligung für diese Vermittlung erteilt wird, liegt im Ermessen von 16 Landesbehörden. Ein Rechtsanspruch hierauf wird expressis verbis ausgeschlossen. Die umfassenden Werbeverbote treffen die Vermittler geradezu existentiell. Das Verbot einer wirtschaftlichen Tätigkeit, die darin besteht, ein staatlicherseits bereitgestelltes Produkt zu vertreiben, ist schon eine grundrechtliche Anomalie. Den Rechtsanspruch auf Erteilung der Bewilligung auszuschließen ist ein rechtsstaatliches Unding.
Wichtiges Gemeinwohlziel
Gleichwohl hat die 2. Kammer des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts am 14. Oktober 2008 die Verfassungsbeschwerde des Marktführers für die Lottovermittlung über das Internet gegen den Glücksspielstaatsvertrag zurückgewiesen: Alle Grundrechtseingriffe, einschließlich der eben genannten wahren „Hämmer“, seien gerechtfertigt. Dabei verkennt das Gericht nicht, dass die Lottovermittlungsfirma „in der Folge gezwungen sein wird, ihren Geschäftsbetrieb einzustellen“. Macht nichts, die Bekämpfung der Lottosucht ist ein „besonders wichtiges Gemeinwohlziel“ und rechtfertigt auch den wirtschaftlichen Ruin des Privaten bei gleichzeitigem Florieren der staatlichen Lottoveranstalter. Der 24-seitige Beschluss beantwortet jeden Einwand hiergegen, und sei er noch so triftig, mit dem stets gleichen Hinweis auf das überragend wichtige Gemeinschaftsgut der Suchtbekämpfung. Angesichts dieses stetig wiederholten Dacapos werden alle juristischen Unterscheidungen belanglos. Die Verhältnismäßigkeit in ihrer Ausprägung als Angemessenheit oder Zumutbarkeit erweist sich aufs Neue als großer Weichmacher des Verfassungsrechts.
Für die stets beherzigenswerte Lösung, nicht alles über einen Kamm zu scheren, gibt es ein juristisches Pendant: Als „distinguishing“ steht es im angloamerikanischen Recht höher im Kurs als bei uns. Bei der Spielsuchtbekämpfung gilt es wahrlich, Unterschiede zu machen.
