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Gastbeitrag : Der Sprachtest darf bleiben

  • -Aktualisiert am

Der Europäische Gerichtshof und die deutsche Integrationspolitik: Kein Grund für vorauseilenden Gehorsam

          Das Urteil der 5. Kammer des Europäischen Gerichtshofs vom 10. Juli hat nach manchen Berichten das Erfordernis einfacher deutscher Sprachkenntnisse als Voraussetzung des Nachzugs von drittstaatsangehörigen Ehegatten zu ihren in Deutschland lebenden Ehepartnern für türkische Staatsangehörige „gekippt“. Zu entscheiden war im Ausgangsfall des Berliner Verwaltungsgerichts über die Klage einer Türkin, die zu ihrem seit 2002 in Deutschland lebenden türkischen Ehemann einreisen wollte. Das Visum zum Zweck des familiären Zusammenlebens wurde ihr verweigert, weil sie als Analphabetin nicht die erforderlichen einfachen deutschen Sprachkenntnisse nachweisen konnte. Der EuGH entschied, dass eine Regelung, die vorschreibt, dass nachziehende Ehegatten eines in einem anderen EU-Mitgliedstaat lebenden türkischen Staatsangehörigen vor der Einreise nachweisen müssen, dass sie einfache Sprachkenntnisse des Aufenthaltsstaates (Deutschland) erworben haben, gegen die sogenannte Stillhalteklausel des Artikesl 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls zum Assoziationsabkommen EG-Türkei verstößt.

          Wie die Kammer überhaupt dazu kommt, den Familiennachzug zu ihrem in Deutschland erwerbstätigen Ehemann unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen die Stillhalteklausel des Assoziationsrechts zu prüfen, erschließt sich erst aus der Rechtsprechung des EuGH. Die Stillhalteklausel des Artikels 41 verbietet neue Beschränkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit. Eine entsprechende Klausel gilt für Arbeitnehmer. Solche Klauseln sind aus völkerrechtlichen Verträgen gut bekannt. Sie sollen verhindern, dass die im Vertrag festgelegten Ziele, hier die Verwirklichung der Marktfreiheiten, durch neue Hindernisse beeinträchtigt werden. Neue Rechte, insbesondere ein Einreise- und Aufenthaltsrecht, lassen sich daraus nicht ableiten.

          Der EuGH hat die Stillhalteklauseln in seiner Rechtsprechung weit über die wohl ursprünglich vorgesehenen Regeln der Aufnahme und Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeit hinaus ausgelegt. Mit dem Instrument der „so weit als möglich“-Formel“ - wobei der EuGH entscheidet, was möglich ist - sind die zur dynamischen Weiterentwicklung der EG-Marktfreiheiten entwickelten Grundsätze auch auf türkische Staatsangehörige übertragen worden. Faktisch ist damit die mangelnde Einigung zwischen den EU-Mitgliedstaaten und der Türkei im Assoziationsrat über Maßnahmen zur Verwirklichung der Arbeitnehmerfreizügigkeit und Niederlassungsfreiheit partiell überspielt worden. Erfasst werden von der Klausel auch die „aufenthaltsrechtlichen Rahmenbedingungen“. Auch die Bedingungen für die erstmalige Einreise und den Aufenthalt zum Zweck der Erwerbstätigkeit dürfen nicht verschlechtert werden.

          Die weite Auslegung des Begriffs der „Beschränkungen“ ist angesichts des Systems des Assoziationsrechts, das die Entscheidung über die Einreise und den Aufenthalt türkischer Staatsangehöriger den Mitgliedstaaten vorbehält, schon fragwürdig. Richtig problematisch wird es aber, wenn die Rahmenbedingungen der wirtschaftlichen Entfaltung auch noch mit dem Familiennachzug verknüpft werden. Als Grundlage dient dem EuGH das Argument, dass das familiäre Zusammenleben zur Verbesserung der Qualität des Aufenthalts als auch zur Integration türkischer Staatsangehöriger beiträgt. Dass der Familiennachzug grundrechtlich geschützt und im Übrigen Gegenstand einer eigenen EU Richtlinie ist, steht außer Frage. Aber ist er deshalb vom Verbot, keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit einzuführen, erfasst? Die Konsequenz ist die sowohl ursprünglich kaum beabsichtigte Zementierung der „Rahmenbedingungen“ einschließlich integrationspolitischer Maßnahmen. Das hat auch der EuGH gesehen, indem er das Verbot neuer Beschränkungen wieder relativiert. Bestehen „zwingende Gründe des Allgemeinwohls“, so sind auch - analog den Marktfreiheiten - neue „Beschränkungen zulässig“.

          Davon geht die Kammer auch im Fall „Dogan“ aus. Die Bekämpfung von Zwangsheirat und die Förderung der Integration werden als potentiell zwingende Gründe des Allgemeininteresses anerkannt - was aber letztlich offenbleibt. Was die Kammer beanstandet, ist die Verhältnismäßigkeit der Mittel. Die extrem knappen Ausführungen hierzu tragen weder der deutschen Rechtslage noch dem Beurteilungsspielraum der Mitgliedstaaten bei der Gestaltung ihrer Integrationspolitik Rechnung. Welche milderen Mittel verfügbar sein sollen, wird nicht einmal im Ansatz dargelegt. Das im Jahre 2007 eingeführte Erfordernis einfacher deutscher Sprachkenntnisse hat nach empirischen Befunden des Bundesamts durchaus positive Integrationseffekte gezeigt. Ausnahmen sieht das Aufenthaltsgesetz bei Krankheit und geringem Integrationsbedarf vor. Unvorhersehbaren Härtefällen, die aus verfassungs- oder völkerrechtlichen Gründen einen Ehegattennachzug gebieten, kann durch verfassungs- und völkerrechtskonforme Auslegung Rechnung getragen werden. Für den Nachzug zu deutschen Staatsangehörigen (einschließlich deutsch-türkischen Doppelstaatlern) gelten nach der Rechtsprechung weitere Ausnahmen, wenn zumutbare Anstrengungen zum Erwerb der einfachen deutschen Sprachkenntnisse nicht möglich, nicht zumutbar oder innerhalb eines Jahres nicht erfolgreich sind. Von alledem, wie auch von den Überlegungen des Gesetzgebers hat die Kammer offensichtlich keine Notiz genommen.

          Unklar bleibt, welche Folgerungen für die Vereinbarkeit der deutschen Regelung mit der Stillhalteklausel zu ziehen sind. Es ist die „automatische Ablehnung“ eines Antrags als Folge fehlender Sprachkenntnisse, „ohne dass besondere Umstände des Einzelfalls berücksichtigt werden“, die beanstandet wird. Was immer der Hinweis auf die Einzelfallprüfung bedeuten mag, er erlaubt jedenfalls keine Schlussfolgerung, dass das Erfordernis einfacher deutscher Sprachkenntnisse vor einer Einreise als solches gegen die Stillhalteklausel verstößt. Wenn nicht automatisch, sondern nur unter Berücksichtigung der Verhältnisse des Einzelfalls der Nachzug wegen fehlender deutscher Sprachkenntnisse verweigert werden kann, dann impliziert dies zwangsläufig die Möglichkeit, aus integrationspolitischen Erwägungen auch vor der Einreise den Nachweis deutscher Sprachkenntnisse verlangen zu können. Auf die Frage, ob schon nach der Familiennachzugsrichtlinie vor der Einreise nachzuweisende Spracherfordernisse unzulässig sind, ist der EuGH nicht eingegangen.

          Was folgt daraus für die deutsche Rechtslage? Ein unklares Urteil ist nach den Entscheidungsgründen auszulegen. Danach ist eine automatische Ablehnung einer Erlaubnis zum Ehegattennachzug zu im Bundesgebiet selbständig erwerbstätigen türkischen Staatsangehörigen ohne Möglichkeit einer Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles unionsrechtlich unzulässig. Was solche Umstände sein können, ergibt sich aus dem Urteil nicht.

          Im Wesentlichen bieten sich drei Optionen an: Die erste Option könnte die Einführung einer Ausnahmeklausel sein, die speziell für türkische Staatsangehörige auf Grund einer Einzelfallprüfung einen Dispens vom Erfordernis einfacher deutscher Sprachkenntnisse in Fällen der Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit vorsieht. Als zweite Option kommt die Ausweitung des Anwendungsbereichs der Ausnahmeklausel auf alle Ausländer in Frage. Dafür spricht, dass ein erhebliches Risiko besteht, dass der EuGH das Argument mangelnder Verhältnismäßigkeit auch auf die Familiennachzugsrichtlinie übertragen könnte. Eine dritte Option wäre schließlich die Einführung einer allgemeinen Härtefallklausel, die sowohl die schon bisher geltenden gesetzlichen Ausnahmen unter anderem im Fall der Krankheit und die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Einschränkungen in eine allgemeine Härtefallklausel integriert und um die Fälle der Unmöglichkeit und Unzumutbarkeit erweitert. Für diese Lösung spricht, dass eine Aufspaltung in verschiedene Kategorien kaum sinnvoll erscheint.

          Von der weiter gehenden Forderung, den Deutschtest völlig abzuschaffen, sollte sich der Gesetzgeber nicht beeindrucken lassen. Es besteht kein Grund, eine als integrationspolitisch sinnvoll erkannte Maßnahme in vermutetem vorauseilenden Gehorsam aufzugeben.

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          Praxis und Wissenschaft

          Professor Dr. Dr. Kay Hailbronner leitet das Forschungszentrum für Ausländer- und Asylrecht an der Universität Konstanz

          Quelle: Staat und Recht

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