15.07.2009 · Das Bundesverfassungsgericht macht ein grenzüberschreitendes Gesprächsangebot: Der Staat ist kein Selbstzweck. Mitbestimmung ist keine Selbstbestimmung.
Von Frank Schorkopf
© F.A.Z.-Greser&Lenz
Sechzig Jahre nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes, das sich „von Anfang an durch eine visionäre Offenheit für Europa“ auszeichnete, hat das Bundesverfassungsgericht die europäische Integration neu bewertet. Das Gericht denkt vom Menschen her und verbindet das mit einem modernen Souveränitätsverständnis. Es betont die Mitverantwortung von Bundestag und Bundesrat in den Außenbeziehungen, nimmt die sich verfestigenden Zweifel an der politischen Gestaltung Europas auf und bremst das Bewegungsmoment der Integration.
Der Kern der Entscheidung besteht aus zwei Gedanken: Die elektorale Demokratie ist die klassische Legitimationsform der Selbstbestimmung von Bürgern unter der Bedingung der Gleichheit. Die Identität der Verfassung konstituiert ein politisches Gemeinwesen in einer besonderen Form und gibt ihm ein - über die Zeit durchaus veränderbares - partikulares Gepräge.
Fundament der Freiheit
Beiden Gedanken gemeinsam ist, dass der Teilhabeanspruch an der Legitimation öffentlicher Gewalt in der Würde des Menschen verankert ist. Das Recht der Bürger, in Freiheit und Gleichheit durch Wahlen und Abstimmungen die öffentliche Gewalt personell und sachlich zu bestimmen, wird nicht nur als elementarer Bestandteil eines deutschen Demokratieprinzips, sondern als universelles Prinzip verstanden. Mit rechtsvergleichenden Argumenten und unter Bezug auf die Europäische Menschenrechtskonvention beschreibt das Gericht das Legitimationsmuster in modernen Territorialstaaten als das Modell einer elektoralen Demokratie. Dass diesem Maßstab weltweit zahlreiche Staaten nicht entsprechen, ändert an dem universalen Anspruch nichts. Ein moderner Verfassungsstaat kann Universalität in dem Wissen beanspruchen, sie tatsächlich nicht erreichen zu können. Zugleich ist damit aber das Gebot formuliert, dass intensive Staatenverbindungen nur möglich sind, wenn die beteiligten Subjekte „auf demselben Wertefundament der Freiheit und Gleichberechtigung stehen und die wie er die Würde des Menschen und die Prinzipien gleich zustehender personaler Freiheit in den Mittelpunkt der Rechtsordnung stellen“.
Dass der Zweite Senat seinen Maßstab bei der Würde des Menschen und der gleichen Freiheit der Person rückbindet, ist eine in ihrer Bedeutung kaum zu überschätzende Weichenstellung: Nicht der Staat, sondern der Bürger steht im Mittelpunkt. Der Staat ist die notwendige Organisationsform des politischen Gemeinwesens, einer historisch gewachsenen, identitätsbildenden Gemeinschaft. Das Gericht hätte in seinen Entscheidungsgründen das in Stein gemeißelte Wort zitieren können, dass der Staat um des Menschen willen da ist.
Der Staat als anerkannte, handlungsfähige Gemeinschaft
Der Zweite Senat wagt den Schritt, diesem Gedankengang eine moderne Deutung von Souveränität zur Seite zu stellen. Nicht der ungebundene Wille, sondern die freiwillige Bindung bewegt die Staaten. Souveräne Staatlichkeit ist ein befriedeter Raum, der die darin geltende Ordnung auf der Grundlage individueller Freiheit und kollektiver Selbstbestimmung garantiert. „Der Staat ist weder Mythos noch Selbstzweck, sondern die historisch gewachsene, global anerkannte Organisationsform einer handlungsfähigen politischen Gemeinschaft.“ Damit wendet sich das Gericht unausgesprochen gegen die konkurrierende - vor allem von der Politik bevorzugte - Sinndeutung vom nicht mehr handlungsfähigen Staat, der nicht mehr alles tun könne, was er wolle, und deshalb Sachfragen prinzipiell nur im grenzüberschreitenden Verbund lösen könne. Zugleich zeigt er den neueren Mitgliedstaaten der Europäischen Union einen Weg auf, wie das geschätzte Gut wiedererrungener Selbstbestimmung mit den unionsrechtlichen Pflichten in Einklang gebracht werden könnte - als eine Bindung in Freiheit.
Die Urteilsgründe lesen sich insgesamt wie ein die nationalen Grenzen überschreitendes Gesprächsangebot. Es ist ein Angebot an die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, die defensive Selbstwahrnehmung im Integrationsprozess zu überdenken. Zugleich ist es ein Angebot an die Öffentlichkeit, in einen europäischen Diskurs über die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Union einzutreten. Das Angebot wird sich nicht mit dem Hinweis ablehnen lassen, Karlsruhe habe einmal mehr sein altländisches Souveränitäts- und Staatsideal betätigt.
Nun ließe sich allerdings einwenden, dass das Bundesverfassungsgericht die Demokratie gegen den Parlamentarismus ausspiele. Haben nicht Bundestag und Bundesrat mit überwältigenden Mehrheiten dem Vertrag von Lissabon zugestimmt und damit einen politischen Gestaltungswillen mit verfassungsändernder Qualität geäußert? Mobilisiert Karlsruhe mit seiner weiten Auslegung des Wahlgrundrechts (Artikel 38 des Grundgesetzes) nicht den Bürger gegen die von ihm unmittelbar gewählte nationale und europäische Vertretung?
Das demokratische Prinzip ist unantastbar
„Das demokratische Prinzip ist nicht abwägungsfähig; es ist unantastbar.“ Das Gericht sieht die Mitbestimmung der Bevölkerung der Selbstbestimmung des Volkes als nicht ebenbürtig an. Die modernen Formen partizipativer Demokratie können den primären repräsentativen Legitimationszusammenhang nicht ersetzen. Sie können ihn nur effektiver machen. Wenn das so ist - und wer wollte daran zweifeln -, dann ist die Identität der freiheitlichen Verfassungsordnung für den verfassungsändernden Gesetzgeber - möglicherweise selbst für den Souverän - unverfügbar. Deshalb können Zuständigkeiten, die in diesen Kernbereich einbezogen sind, auf zwischenstaatliche oder supranationale Rechtssubjekte nicht übertragen werden.
Die Begrenzung des politischen Gestaltungswillens der Verfassungsorgane soll nicht nur gegen totalitäre Irrwege, sondern auch vor wohlmeinenden Rechtsänderungen schützen, die das Band zwischen der Verfassung der Deutschen und ihrem völkerrechtlich anerkannten, universellen Grund zerschneiden. Solche Entscheidungen sind dem Gesetzgeber selbst dann aus der Hand genommen, wenn er mit Fünfsechstelmehrheit entscheidet.
Die Verfassungsorgane lassen sich dabei nicht in dem Sinn gegeneinandersetzen, dass der Bundestag an erster Stelle steht und die anderen ihm nachgeordnet sind. Sie sind über die Integrationsverantwortung zu einem institutionellen Fünfeck verbunden. Sie müssen diese Verantwortung jeweils nach ihrer Zuständigkeit in überstaatlichen Angelegenheiten wahrnehmen. Der Bundestag und - soweit innerstaatlich beteiligt - der Bundesrat werden durch zusätzliche Entscheidungsvorbehalte gestärkt, müssen ihre Handlungsmöglichkeiten aber noch in einem Gesetz ausbuchstabieren. Auch der Bundespräsident erhält ein neues Argument, sein materielles Prüfungsrecht auszuüben. Die Bundesregierung handelt nach außen, und es sieht danach aus, als ob das Urteil die Stellung der anderen Verfassungsorgane zu Lasten der Bundesregierung gestärkt hat.
Offenheit für Europa
Sicherlich wird die Bundesregierung es mit Sorge sehen, dass das Vorrecht der Exekutive in auswärtigen Angelegenheiten, zu denen in diesem Fall auch die Mitwirkung an der Europäischen Union zählt, seine harte Schale eingebüßt hat. Im Grunde zieht Karlsruhe aber nur die verfassungsrechtlichen Folgen aus einer Entwicklung, die überstaatliche Politikgestaltung und Rechtssetzung von einem Ausnahmefall zu einer Handlungsvariante für den Normalfall hat werden lassen. Die stärkere Einbindung von Bundestag und Bundesrat in die europäische Willensbildung kompensiert die abnehmende Möglichkeit der parlamentarischen Feinsteuerung. Die politische Verantwortung bleibt beim unmittelbar gewählten Parlament. Dass die auswärtigen Angelegenheiten damit doch noch zu einer Gesamthandsaufgabe von Parlament und Regierung werden, ist mit Blick auf die weiterhin überragende Stellung der Regierung nicht zu befürchten.
Ob dieser Weg die Integrationsverantwortung tragen kann, wird davon abhängen, dass die Mitglieder des Deutschen Bundestages - und über den Bundesrat auch die Länder - das verfassungsrechtlich Mögliche wagen und einfordern. Das parlamentarische Regierungssystem wirkt mit seiner strukturellen Verbindung von Regierung und parlamentarischer Mehrheit einem entsprechend selbstbewusst auftretenden Parlament noch entgegen. Der Auftritt der Abgeordneten in der mündlichen Verhandlung in Karlsruhe zeigte allerdings, dass sie ihre Lage bewusster wahrnehmen. Auch in der Bundestagsdebatte am Tag nach der Verkündung klang eine entsprechende Selbstvergewisserung an.
Hat das Grundgesetz mit dem Urteil seine Offenheit für Europa verloren? Nein, das Grundgesetz sieht die Europäische Union als einen Vertragsverbund souveräner Staaten. Europa kann weiterhin zum politischen Primärraum werden, wenn sich ein solcher Wille vom Bürger her auf dem vorgesehenen Weg konstituiert. „Darüber wacht das Bundesverfassungsgericht.“
