09.03.2011 · Recht wird Macht nicht wirksam begrenzen, solange die Staatenwelt existiert. Die Verrechtlichung kann zu mehr Gewalt führen, wie der Internationale Strafgerichtshof zeigt.
Von Thomas Jäger
© F.A.Z.-Greser&Lenz
Die Situation in Libyen entwickelte sich anders. Während in Tunesien die Sicherheitskräfte zu den Demonstranten überliefen und in Ägypten die Armee nach dem Abtauchen der Sicherheitspolizei die Konfliktparteien trennte, eskalierten die Proteste in Libyen zum Bürgerkrieg. Mehrere tausend Menschen verloren in den Kämpfen ihr Leben. Die Regierung kontrolliert derzeit nicht mehr das ganze Land, tritt aber auch nicht zurück. Die Rebellen kontrollieren einige Gebiete, ohne die Regierungstruppen militärisch schlagen zu können. Nach einer längeren Zeit öffentlichen Schweigens, vorgeblich, um die eigenen Staatsbürger in Sicherheit zu bringen, hat die westliche Diplomatie eine starke Sprache gefunden. Der Machthaber, der sich selbst als Revolutionsführer ridikülisiert, müsse weichen. Die Diktatur, die vier Jahrzehnte (unbemerkt?) die Menschenrechte mit Füßen trat, soll in ein verantwortliches Regime überführt werden. Dabei erstaunte einerseits, wie handlungsarm und strategielos die amerikanische Regierung vorging, obwohl sie sich angeblich monatelang auf die Erhebung in den arabischen Staaten vorbereitet hat. Und andererseits, wie schwächer noch und von anfänglich uneinheitlichen Einschätzungen geprägt die Reaktionen aus der Nachbarregion Europa ausfielen.
Als die zuständigen Minister dann über Konsequenzen aus dem blutigen Konflikt in Libyen verhandelten, nicht zuletzt getrieben von den flüchtenden Massen, die den Nachbarstaaten immense Probleme bereiteten, stellten sie fest, dass ihr Handlungsrepertoire überschaubar blieb. Und dies, obwohl es gelang, für die Resolution des Sicherheitsrats 1970 (2011) die Zustimmung aller Vetomächte zu bekommen. Sie verurteilten das Vorgehen der libyschen Machthaber; sie froren deren Wertschätze im Ausland ein, verhängten ein Einreiseverbot für namentlich genannte Personen, ein Waffenembargo, und sie verwiesen den Fall an den Internationalen Strafgerichtshof. Nach dem Vorgehen gegen die sudanesischen Machthaber war dies das zweite Mal, dass der Sicherheitsrat Chefankläger Moreno-Ocampo hierzu aufforderte.
Damit ist die Eskalation des Konfliktes auch von außen unterstützt worden. Denn die libysche Herrscherfamilie steht nun mit dem Rücken zur Wand. Gaddafi hat einen Grund mehr, bis zum Letzten kämpfen zu lassen und möglicherweise die ihm verbliebenen Massenvernichtungswaffen einzusetzen. Denn die Aussicht auf einen Prozess vor dem IStGH konterkariert alle diplomatischen Vermittlungsbemühungen, liegt die Entscheidung über eine Anklage doch jetzt in Den Haag. Schwerlich werden die Mitglieder des Sicherheitsrates, die diesen Prozess angestoßen haben, später noch von ihrem Recht Gebrauch machen, jährliche Aufschubfristen für die Anklage zu beschließen. Dieses Recht haben sie sich dem IStGH gegenüber ausbedungen. Die Vetomächte des Sicherheitsrates sicherten sich im Gerichtsverfahren eine politisch zentrale Position.
Damit ist freilich weder gesagt, dass diplomatische Bemühungen im Krisenmanagement sicher zu Erfolg führen würden, noch dass das Vorgehen der libyschen Regierung normativ tolerabel sei. Das jedoch ist für die Welt der Diplomatie nichts Unbekanntes.
In anderen Fällen des Aufstandes gegen autoritäre Herrschaft wurde der IStGH nicht angerufen. Das ist nicht verwunderlich, waren doch teilweise diejenigen, die im Sicherheitsrat eine wertvolle Stimme haben, selbst betroffen. Zentralasiatische Herrscher werden bis dato nicht zum Rücktritt aufgefordert. Das zeigt deutlich, dass der IStGH ein Instrument der internationalen Ordnungsmächte dann ist, aber nur dann, wenn sie sich einig sind. Sonst ist er zahnlos. In den gewünschten Fällen aber wird der IStGH mit unterschiedlicher Durchgriffskraft eingesetzt. In den anhängigen Verfahren gegen Personen (und nur gegen Individuen kann Anklage erhoben werden) aus Uganda, der Demokratischen Republik Kongo, der Zentralafrikanischen Republik, Kenia und dem Sudan sind die Beklagten großenteils auf freiem Fuß - wobei für den mit Haftbefehl gesuchten sudanesischen Präsidenten Omar Al Bashir der Aufenthaltsort gewöhnlich bekannt ist. Eigentlich müssten alle IStGH-Mitgliedstaaten den Haftbefehl ausführen. Jordanien beispielsweise hat dies wie alle anderen arabischen Staaten der befürchteten „Politisierung des internationalen Rechts“ wegen abgelehnt.
Aber der Chefankläger des IStGH ist eben auch ein politischer Akteur. Nur mit der vollen Rückendeckung der wichtigen Mächte kann er vorgehen. Nicht zuletzt deshalb wurde auch das Opportunitätsprinzip und nicht das Legalitätsprinzip zur Grundlage seiner Arbeit. Da er nicht alle Fälle an Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und (ab 2017) Aggression verfolgen kann, wählen er und der Sicherheitsrat aus, was ihnen untersuchenswert erscheint. Und was eben nicht. Das kann die Legitimität des IStGH beschädigen, weil die Mächtigen und ihre Verbündeten ungeschoren davonkommen.
Hoch angesehen ist der IStGH vor allem in den Staaten, für die er (derzeit) nicht gebraucht wird. Sie weisen auch eine große Folgebereitschaft bei der Umsetzung völkerrechtlicher Normen in nationales Recht auf. Auf diesen Staaten ruht deshalb die Erwartung, dass in der nationalen Rechtsprechung umgesetzt wird, was international vereinbart wurde. Der IStGH soll nur dann tätig werden, wenn Staaten über kein funktionierendes Rechtssystem verfügen. Auch dann, wenn diese Staaten zerfallen und kein staatliches Gewaltmonopol existiert.
Das ist aber nicht die einzige Asymmetrie in der Konstruktion des Gerichtshofs. Die Vereinigten Staaten, die nicht Vertragsstaat des IStGH, aber die international besonders handlungsfähige Macht sind, haben sich von Beginn an eine Sonderstellung gesichert. Zuerst geschah dies über die Resolution 1422 (2002) des Sicherheitsrates und inzwischen über zahlreiche bilaterale Abkommen, die sicherstellen, dass amerikanische Staatsbürger dem IStGH nicht ausgeliefert werden können. Die 2003 eingereichten Klagen gegen George W. Bush, Tony Blair, Colin Powell, Ariel Scharon und Tommy Franks vor belgischen Gerichten belegten, dass dies nötig sein kann. Der amerikanischen Regierung gelang es damals, die belgische Regierung zur Einschränkung des Universalitätsprinzips zu drängen, das über die IStGH-Regelungen hinausging. Nun ist es auch in Belgien wieder so, dass nur Staatsangehörige eines Staates angeklagt werden können, der über kein funktionierendes Justizsystem verfügt. Der IStGH ist eben für die schwachen, unterentwickelten Staaten zuständig, die keine Freunde in Washington, Peking und Moskau haben.
Das spaltet die Staatenwelt. Diejenigen Länder, die internationale Normen gemeinsam vereinbaren und dann in nationales Recht umsetzen wollen, werden durch die Einsetzung des IStGH unterstützt. Diejenigen, die sich ihm entziehen, können nur dann zur Einhaltung der Normen gezwungen werden, wenn sie machtpolitisch besiegt sind. Dass weder Amerika noch China, Russland oder Indien Vertragsstaaten sind, verwundert deshalb nicht. Auch der Iran, Israel, Pakistan und Nordkorea blieben dem Vertrag fern. Ebenso Libyen. Von vielen der vorgenannten Staaten unterscheidet sich die libysche Situation freilich dadurch, dass Gaddafi 2003 gegenüber den Vereinigten Staaten sein Nuklearwaffenprogramm aufgegeben hat und Zentrifugen und waffenfähiges Material seither nicht mehr zur Verfügung stehen. Wäre diese Entwicklung anders verlaufen, Libyen zur Nuklearmacht geworden, würden sich die übrigen Staaten derzeit möglicherweise anders gegenüber dem Gaddafi-Regime verhalten. Auch dies belegt, dass das internationale Recht als Kodifizierung einer bestimmten Ordnung an dessen machtpolitische Durchsetzung gebunden ist.
Dass bestimmte Normen im Sinne einer menschenwürdigen gesellschaftlichen Entwicklung erstrebenswerter sind als andere, steht außer Frage. Solange aber das „Ende der Geschichte“ nicht erreicht ist und deviante politische Systeme existieren, birgt dieser Verrechtlichungsprozess gegenüber diesen Staaten Eskalationspotentiale, die nicht beabsichtigte Entwicklungen, etwa die Verschärfung der gewaltsamen Auseinandersetzungen, hervorrufen können. Fraglich ist, ob das politische Ziel, die betroffene Elite mit Strafandrohung zu spalten, erreicht werden kann. Wenn die kompromissorientierten Kräfte ausscheiden, bleiben die Hardliner übrig. Auch das trägt zur Eskalation der Gewalt bei. In Libyen war dies in den letzten Tagen zu beobachten, als der Verteidigungsminister unter Hausarrest gestellt wurde.
Nach den bisherigen Erfahrungen der libyschen Entwicklung muss zumindest gefragt werden, ob ein machtgestütztes diplomatisches Vorgehen nicht zielführender gewesen wäre. Sosehr die Rechtsstützung die Ankläger von ihrem Vorgehen auch überzeugt, sie bringt die Polizeigewalt in den internationalen Beziehungen nicht hervor. Auch sonst werden Menschenrechtsfragen ja hinter verschlossener Tür verhandelt. Angeblich, weil dies dann bessere Ergebnisse erzielt.
Wenn die Nato-Staaten nun anstreben, eine Flugverbotszone einzurichten, um die libysche Bevölkerung zu schützen, bewegen sie sich völkerrechtlich in der Grauzone derzeit tolerierbarer Angriffshandlungen. Deshalb dringen sie auf eine Resolution des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen und die Unterstützung der Arabischen Liga. Nach 2017 kann auch der Straftatbestand einer Aggression beim IStGH angeklagt werden kann. Sichere Prognose: nicht gegen die jeweils mächtigen Staaten.
Recht wird Macht nicht effektiv begrenzen, solange die Staatenwelt existiert. Dies gilt, obwohl inzwischen die große Zahl von 114 Staaten dem IStGH beigetreten ist. Aus unterschiedlichen Gründen freilich und teilweise mit einer sehr geringen Folgebereitschaft. Rechtssicherheit kann der IStGH auf jeden Fall nicht garantieren - keine Gesellschaft kann sich - hierauf verlassen.
Denn die Vorstellung einer Weltinnenpolitik mit polizeilichen Maßnahmen gegen diejenigen, die den mehrheitlichen Normenkonsens verletzten, steht im Gegensatz zur realen Verfassung der Staatenwelt. Das gilt nicht in allen Regionen; in der OECD-Welt ist dieser Prozess weit fortgeschritten, vielleicht auch deshalb, weil hier der Wohlstand (wie ungleich auch immer verteilt) am höchsten ist. Das gilt absehbar freilich nicht für die Gesamtheit der Staaten, die vor vitalen Herausforderungen stehen. Das rechtfertigt Menschenrechtsverletzungen für keine Sekunde. Die Frage ist nur, wie man effektiv mit dieser Herausforderung umgeht. Das Gegenteil von gut ist allzu häufig gut gemeint.
Das gilt auch über den konkreten Konflikt hinaus. Denn mit der Einschaltung des IStGH sind alternative Wege, mit langjährigen Menschenrechtsverletzungen umzugehen, ausgeschlossen. Dabei haben Gesellschaften mit Wahrheitskommissionen, die Strafverfahren ausschließen, gute Erfahrungen gemacht. Inhomogene Gesellschaften haben darin ein probates Mittel erkannt, mit tiefreichenden Konflikten umzugehen.
Bleibt die Frage: Muss sich also Gaddafi in Den Haag verantworten? Nur wenn er den Bürgerkrieg verliert.
