Euro-Rettung: Nicht ohne den Bundestag

Die Euro-Krise wirkt sich auf die Urlaubsplanung der Abgeordneten aus. Bundestagspräsident Lammert (CDU) wies darauf vergangenen Freitag zum Schluss der Sitzung gegen 21 Uhr hin, als die Parlamentarier über die deutsche Beteiligung am - zu dieser Zeit vom Euro-Gipfel schon überholten - dauerhaften Stabilitätsmechanismus ESM und über den Fiskalvertrag für mehr Haushaltsdisziplin entschieden. Mit Blick auf die eigentlich erst für die zweiten Septemberwoche geplante Wiederaufnahme der parlamentarischen Beratung nach der Sommerpause bat er, bei den Urlaubsplanungen zu berücksichtigen, dass die Arbeit deutlich früher wieder beginnen könne. „Also schwimmen Sie nicht zu weit hinaus und achten Sie darauf, das Handgepäck immer griffbereit zu haben“, sagte Lammert halb im Ernst, halb im Scherz.

Nachdem die Abgeordneten ihre Mitsprache bei den Entscheidungen durchgesetzt haben, lernen sie nun die Kehrseite der Mitwirkungsrechte kennen. Zunächst hieß es, wenigstens drei Wochen müssten sie nicht nach Berlin kommen, also nicht vor der letzten kompletten Juliwoche. Nun kann es auch schneller gehen. Doch da ist der Bundestag nicht Herr des Verfahrens, sondern davon abhängig, ob Hilfsanträge entscheidungsreif sind. Insgesamt gibt es nun einen komplexen Ablauf vom Antrag auf Hilfe bis zur Auszahlung der Mittel, so dass selbst Eingeweihte den Überblick bei der Frage zu verlieren können, wer wann worüber entscheidet. Am Beispiel der Anträge von Zypern und Spanien auf Hilfe der übrigen Euro-Länder lässt sich der Ablauf klären:

Der Antrag

Am Anfang gibt es Gerüchte, Spekulationen, dass ein Land seine Probleme nicht mehr allein lösen kann. Steigende Zinsen für Staatsanleihen tragen dazu bei, eine Regierung dazu zu bewegen, einen Antrag auf Hilfe zu stellen. Doch damit wird offenkundig, dass sie die Probleme des Landes nicht allein lösen kann. Je nach Art der gewünschten Hilfe und der Verhandlungsmacht eines Landes sind unangenehme Auflagen zu erwarten, so dass ein solcher Antrag häufig eher später als früher gestellt wird. Zuweilen versuchen die übrigen Euro-Länder hinter den Kulissen, die Entscheidung in dem Problemland zu beschleunigen, in der Hoffnung, dass dies die Märkte beruhigt - was bei Irland gelang, im Fall von Spanien nicht. Das Land hat Anfang vergangener Woche einen Antrag auf Hilfe zur Rekapitalisierung seiner gefährdeten Banken gestellt. Zypern hat dies auch getan, aber anders als Spanien zugleich Hilfe beim Internationalen Währungsfonds (IWF) beantragt, da es nicht nur für seine Banken Geld benötigt.

Der Start

Die Eurogruppe, also die Runde der Finanzminister der Euroländer, hat die Anträge umgehend befürwortet. Bei Zypern wird offen gelassen, aus welchem Hilfstopf das Geld fließen soll. Im Fall von Spanien haben die EU-Staats- und Regierungschefs entschieden, dass die Mittel zunächst aus dem vorläufigen Hilfsfonds EFSF fließen sollen. Später soll das Programm an den dauerhaften Stabilitätsmechanismus ESM übergehen. Mit der Annahme des Antrags wird die Troika aus Vertretern von EU-Kommission, Europäischer Zentralbank (EZB) und IWF auf die Reise geschickt.

Klärung der Lage vor Ort

Die Troika prüft in Zypern, wie viel Geld im Staatshaushalt fehlt und wie viel Kapital die Finanzinstitute im Land benötigen. In einem Medienbericht war von 10 Milliarden Euro allein für die angeschlagenen Banken die Rede. Gleichzeitig klärt die Troika, welche Einsparungen im Staatshaushalt oder Steuererhöhungen geboten sind, um die Staatsfinanzen auf eine tragfähige Basis zu stellen. Für die spanischen Banken haben sich die Finanzminister der Eurozone schon Anfang Juni grundsätzlich bereit erklärt, bis zu 100 Milliarden Euro zur Verfügung zu stellen. Nach Eingang des Antrags sprachen sie nur noch von 51 bis 62 Milliarden Euro. Wie in Berlin zuletzt zu hören war, könnten die vier Problembanken vielleicht „nur“ 30 Milliarden Euro benötigen. Dass die Troika ihren Bericht zu Spanien vor der nächsten Sitzung der Euro-Gruppe an diesem Montag vorlegen wird, gilt als unwahrscheinlich. Wie der zyprische Finanzminister Vassos Shiarly Mitte dieser Woche berichtete, will Nikosia die Details der beantragten EU-Hilfen bis Ende Juli klären.

Die Bedingungen

EU-Kommission auf der einen Seite und Spanien und Zypern auf der anderen Seite klären die Auflagen. Madrid muss mit Vorgaben für den Finanzsektor rechnen, ansonsten reicht es, wenn das Land sein Defizit wie geplant vermindert und die vorgesehenen Wirtschaftsreformen durchsetzt. Diese Vorgaben und Ziele werden jedoch verbindlicher als bisher sein. Für Nikosia werden die Auflagen härter ausfallen. Wie im Fall von Griechenland kann dazu die Verpflichtung gehören, Beschäftigte im Staatsdienst zu entlassen und Märkte zu öffnen. In einer Vereinbarung („Memorandum of Understanding - MoU“) wird dies alles festgeschrieben. Ihr müssen die Euro-Finanzminister vorher zugestimmt haben.

Mit großer Mehrheit: Abstimmung über den ESM im Bundestag am vergangenen Freitag

Freigabe der Hilfe

Der deutsche Vertreter darf erst zustimmen oder sich enthalten, wenn dies die Abgeordneten mehrheitlich gebilligt haben. Dies gilt für alle Fälle, die die „haushaltspolitische Gesamtverantwortung“ des Deutschen Bundestages berühren. Da in den Gremien von EFSF und ESM Enthaltungen wie Zustimmungen wirken, ist in dem Fall auch eine Enthaltung ausgeschlossen. Im ESM-Gesetz wird sogar untersagt, dass der deutsche Vertreter einer solchen Sitzung fern bleibt, wenn der Bundestag einer Vorlage nicht zugestimmt hat. So stellt er sicher, dass seine Vorgabe nicht unterlaufen wird. Bei der EFSF geht es um Garantien der deutschen Steuerzahler bis zu 211 Milliarden Euro. Hier wird nichts direkt eingezahlt. Hier ist der deutsche Steuerzahler nur in dem Maße effektiv Bürge, in dem Programme tatsächlich durchgeführt werden. Auch ist diese Fazilität befristet. Beim dauerhaften ESM ist der deutsche Steuerzahler von Anfang an mit 190 Milliarden Euro dabei, Kapital, von dem der Bund den einen Teil (21,7 Milliarden Euro) direkt in fünf Tranchen bis zum Jahr 2014 abliefern und den anderen Teil (168,3 Milliarden Euro) nur auf Abruf überweisen muss.

Die Rechte des Bundestages bei der EFSF

Die Hilfe für die spanischen Banken soll zunächst aus dem vorläufigen Fonds kommen. Bei der EFSF sind alle Abgeordneten gefragt: Erstens beim Abschluss einer Notmaßnahme, zweitens bei einer wesentlichen Änderung einer Notmaßnahme (Instrumente, Bedingungen, Auswirkung auf die deutsche Haftung), drittens bei Änderungen des Rahmenvertrags der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität, viertens bei der Überführung von Rechten und Verpflichtungen aus der EFSF in den ESM und fünftens bei der Annahme oder einer wesentlichen Änderung der Leitlinien des Direktoriums der EFSF durch die Bundesregierung.

Die Rechte des Bundestages beim ESM

Bei Zypern ist noch nicht klar, aus welchem Topf die Hilfe kommt. Aber auch beim ESM gilt: Ohne Billigung des Plenums darf der deutsche Vertreter der Grundsatzvereinbarung mit dem hilfesuchenden Euro-Staat („MoU) und der Stabilitätshilfe nicht zustimmen. Er darf auch nicht eine Veränderung des genehmigten Stammkapitals und des maximalen Darlehensvolumens (bisher 500 Milliarden Euro) mit auf den Weg bringen, falls die Mittel des ESM doch nicht reichen sollten. Da bei allen diesen Punkten Einstimmigkeit verlangt wird, geht dies nicht gegen den Willen des Bundestages. Bei der Auszahlung einzelner Tranchen ist vorher der Haushaltsausschuss zu fragen. Falls es um einen Anleihekauf auf dem Sekundärmarkt geht, der nicht vorzeitig bekannt werden soll, ist ein Sondergremium aus Mitgliedern des Haushaltsausschusses zu befragen. Das Plenum des Bundestages kann die Befugnisse des Haushaltsausschuss jederzeit an sich ziehen.

Übergang der Bankenhilfe für Spanien auf den ESM

Später soll die Bankenhilfe auf den dauerhaften Stabilitätsmechanismus übergeleitet werden. Anders als üblich wird dieser dann nicht bevorrechtigter Gläubiger. Diese Möglichkeit ist im ESM-Vertrag schon vorgesehen. Falls der spanische Staat, der für die Hilfe an die Banken haftet, insolvent würde, käme der ESM anders als der Internationale Währungsfonds in solchen Fällen nicht vor den übrigen Gläubigern an sein Geld. Für den Madrid hat das den Vorteil, dass sich damit die Einstufung des Landes am Kapitalmarkt nicht verschlechtert. Der deutsche Steuerzahler reiht sich in die Reihe derer ein, die Forderungen an ihn haben. Sein Risiko ist größer, als wenn er bevorzugt bedient würde, das der anderen Gläubiger entsprechend kleiner. Der Vorteil dieses Weges ist, dass die Refinanzierungskosten des spanischen Staates nicht zwangsläufig steigen.

Künftige Änderungen

Die Staats- und Regierungschefs haben vergangene Woche beschlossen, dass der ESM künftig Banken direkt unterstützen können soll - aber erst, wenn eine europäische Bankenaufsicht geschaffen sein sollte, wie die Bundesregierung hervorhebt. Zudem sollen Anleihekäufe am Sekundärmarkt zugunsten von Euro-Staaten nicht an spezielle Spar- und Reformprogramme geknüpft werden. Grundsätzlich sieht der ESM-Vertrag die Möglichkeit vor, dass der Gouverneursrat (in dem für Deutschland Finanzminister Schäuble oder sein Vertreter sitzt) neue Instrumente beschließt. Wie in den Koalitionsfraktionen hervorgehoben wird, wird der Bundestag auch in diesen Punkten vorher gefragt. Gegen sein Votum kann Schäuble nicht zustimmen. Gegen die deutsche Stimme kann der Gouverneursrat grundlegende Änderungen nicht beschließen.

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Bindungsängste vor dem Verfassungsgericht

Am kommenden Dienstag verhandelt der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts über Eilanträge, mit denen eine Bindung Deutschlands an den ESM-Vertrag und den Fiskalpakt verhindert werden sollen. Dem Bundespräsidenten soll vorläufig untersagt werden, die von Bundestag und Bundesrat Ende Juni zur Euro-Rettung beschlossenen Gesetze auszufertigen.

Die Verfassungsrichter prüfen in einem Eilverfahren die Erfolgsaussichten in der Hauptsache nur summarisch und treffen eine Folgenabwägung. Die Kläger argumentieren, es schade der Euro-Rettungspolitik nicht, falls das Verfassungsgericht erst später in der Hauptsache entscheide. So stehe noch der vorläufige Rettungsschirm EFSF zur Verfügung.

Der Zweite Senat unter Vorsitz von Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle und unter Federführung von Berichterstatter Peter Huber wird sich mit der europarechtlichen Bindung befassen wie auch mit der Frage, inwieweit Deutschland aus dem Mechanismus wieder aussteigen kann. Ein reguläres Kündigungsrecht ist nicht vorgesehen. Der Freiburger Staatsrechtslehrer Dietrich Murswiek, der den CSU-Abgeordneten Peter Gauweiler vertritt, hebt in seinem Antrag hervor: Falls das Eilverfahren nicht erfolgreich sei, Karlsruhe aber später das Zustimmungsgesetz für grundgesetzwidrig halte, dann könne sich Deutschland nicht mehr aus dem Vertrag lösen. Auch nicht durch die völkerrechtliche Möglichkeit des „Wegfalls der Geschäftsgrundlage“ (clausula rebus sic stantibus). Denn die Unvereinbarkeit eines Vertrages mit der nationalen Verfassung sei kein unvorhersehbarer Umstand - jeder Staat müsse das im Voraus prüfen. Ein Aufhebungsvertrag wiederum bedarf der Zustimmung aller Vertragsstaaten. Kann Deutschland also einen Vorbehalt machen?

Karlsruhe wird sich mit der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Bundestages wie mit der Höhe der deutschen Verpflichtungen und Risiken befassen. Besteht eine uferlose Haftung und Nachschusspflicht? Wie kann der Bundestag am Rettungsmechanismus beteiligt werden? Inwiefern kann die deutsche Schuldenbremse geändert werden? Auch die Rolle der EZB ist von Bedeutung - wird sie den ESM refinanzieren? (Mü.)

Quelle: F.A.Z.
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