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Bundesverfassungsgericht : Erste Wahl?

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Bild: Greser & Lenz

Das Plenum des Bundestages und nicht ein Ausschuss sollte die Richter des Bundesverfassungsgerichts wählen. Das Verfahren muss über jeden Zweifel erhaben sein.

          Die Hälfte der Bundesverfassungsrichter wird auf verfassungswidrige Weise gewählt.“ Diese von der Politikwissenschaftlerin Christine Landfried in dieser Zeitung am 27. August 2009 getroffene Feststellung mag übertrieben erscheinen, ist aber seit langem Ansicht vieler Staatsrechtslehrer; sogar der jetzige Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Andreas Voßkuhle, hat das gegenwärtige Verfahren noch in dem 2010 erschienenen Grundgesetzkommentar „von Mangoldt/Klein/Starck“ als grundgesetzwidrig charakterisiert: „Von nicht unerheblichen Teilen der Literatur wird diese Regelung zu Recht für verfassungswidrig gehalten“, heißt es dort. Die Vermutung liegt nahe, denn obwohl es in Artikel 94 des Grundgesetzes heißt „Die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts werden je zur Hälfte vom Bundestage und vom Bundesrate gewählt“, erfolgt die Wahl in der Praxis durch ein zwölfköpfiges Gremium und unter Ausschluss der Öffentlichkeit, obwohl die Verfassung selbst an verschiedenen Stellen zwischen dem Bundestag als Ganzem und den Ausschüssen differenziert und daher, wie wiederum Andreas Voßkuhle feststellt, „Art. 94 Abs. 1 S. 2 nur dahingehend verstanden werden (kann), dass dem Plenum der Abgeordneten die Wahl der Richter vorbehalten sein soll“.

          Dennoch hat das Bundesverfassungsgericht Mitte dieses Jahres die gesetzliche Regelung der Wahl seiner eigenen Mitglieder im Bundesverfassungsgerichtsgesetz ausdrücklich für verfassungsgemäß erklärt. Die Übertragung der Richterwahl auf einen Wahlausschuss verstoße nicht gegen die Repräsentationsfunktion des Deutschen Bundestages, die dieser grundsätzlich in seiner Gesamtheit wahrnehme. Denn „die Regelung findet ihre Rechtfertigung in dem erkennbaren gesetzgeberischen Ziel, das Ansehen des Gerichts und das Vertrauen in seine Unabhängigkeit zu festigen und damit seine Funktionsfähigkeit zu sichern.“

          Die schlichte Begründung verblüfft. Auch im Vergleich zu den Ansprüchen des Bundesverfassungsgerichts zur unaufgebbaren parlamentarischen Gesamtverantwortung in anderen Angelegenheiten enttäuscht die Entscheidung. Denn das Gericht hatte zuvor im Zusammenhang mit der Gesetzgebung zur Euro-Rettung darauf bestanden, dass „Entscheidungen von erheblicher Tragweite“ grundsätzlich im Plenum zu treffen sind, um ihre demokratische Legitimation zu gewährleisten und eine öffentliche Diskussion zu ermöglichen. Da dem Bundesverfassungsgericht zweifellos eine erhebliche Bedeutung über das eigene Land hinaus auch im europäischen Integrationsprozess zukommt, wäre es plausibler, auch die Richter in öffentlicher Sitzung durch das Plenum des Deutschen Bundestages wählen zu lassen. Dass dies verfassungsrechtlich zwar nicht geboten, aber durchaus möglich ist, hat das Bundesverfassungsgericht deutlich festgestellt: Der Gesetzgeber sei nicht gehindert, „andere Modalitäten der Richterwahl zu bestimmen“.

          Ob es einer Änderung des Wahlverfahrens bedarf, soweit der Bundestag das zuständige Entscheidungsorgan ist, darüber lässt sich durchaus streiten. Verfassungspolitisch ist von Gewicht, dass andere wichtige Ämter ohne den Rang eines Verfassungsorgans scheinbar selbstverständlich durch Wahl im Plenum des Bundestages besetzt werden, und zwar jeweils mit qualifizierter Mehrheit. Dazu ließe sich leicht ein Verfahren finden, das die unbestrittenen Vorzüge einer diskreten Vorauswahl geeigneter Kandidaten und die möglichst breite Akzeptanz künftiger Verfassungsrichter mit der abschließenden Wahl durch den Bundestag verbindet und bekräftigt.

          Der als Auswahlgremium bewährte Wahlausschuss sollte künftig nicht mehr selbst die Wahl der Verfassungsrichter abschließend vornehmen, sondern dem Plenum für jedes zu besetzende Richteramt jeweils einen Personalvorschlag unterbreiten, über den er zuvor mit Zweidrittelmehrheit entschieden hat. Hierdurch würden zum einen Auseinandersetzungen im Plenum vermieden, die zu Lasten der Reputation der Bewerber gehen könnten. Zum anderen wäre weiterhin gewährleistet, dass akzeptable und auf Ausgleich bedachte Persönlichkeiten als Verfassungsrichterin oder Verfassungsrichter gefunden und bestellt werden.

          Das Recht, dem Plenum einen Wahlvorschlag zu unterbreiten, sollte exklusiv beim Wahlausschuss liegen. Die Fraktionen hätten wie bisher die Möglichkeit, eigene Personalvorschläge im Ausschuss zu unterbreiten. Vergleichbare Konstellationen, in denen Wahlausschüsse die Wahl der Richter durch das Plenum vorbereiten, existieren in Bayern, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. Auch im Bundestag wäre ein Personen-Vorschlagsrecht eines einzelnen Ausschusses kein Novum. So ist bei der Wahl des Wehrbeauftragten neben den Fraktionen und fünf vom Hundert der Abgeordneten ausdrücklich auch der Verteidigungsausschuss vorschlagsberechtigt. In der Praxis wird das Vorschlagsrecht für den Wehrbeauftragten regelmäßig allein von den Fraktionen ausgeübt.

          Die Wahl der Bundesverfassungsrichter sollte - wie die des Bundespräsidenten, des Bundeskanzlers oder auch des Wehrbeauftragten - geheim und ohne Aussprache erfolgen, damit die Autorität der späteren Richter nicht vor ihrem Amtsantritt durch eine öffentliche und möglicherweise unsachliche Personaldiskussion Schaden nehmen kann. Selbstverständlich kann und soll damit nicht verhindert werden, dass im Vorfeld der Wahl eine politisch-öffentliche Meinungsbildung über mögliche Kandidaten und deren Qualifikationen stattfindet. Dies haben auch die vertraulichen Beratungen im Wahlausschuss früher weder ganz vermeiden können noch ausschließen wollen.

          Bei der Festlegung der Mehrheitserfordernisse im Plenum könnte an die geltende Zweidrittelmehrheit im Wahlausschuss sowie an die Zweidrittelmehrheit im Bundesrat angeknüpft werden, da eine einfache Abstimmungsmehrheit, wie sie Artikel 42 Absatz 2 Grundgesetz als Grundsatz für Sachentscheidungen vorsieht, erkennbar der besonderen Stellung und den Kompetenzen des Bundesverfassungsgerichts nicht gerecht würde. Die Festlegung eines höheren Quorums begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, da das Grundgesetz ausdrücklich vorsieht, dass für die vom Bundestag vorzunehmenden Wahlen eine von der einfachen Mehrheit abweichende Regelung getroffen werden kann.

          Bei der notwendigen Mehrheit für die Wahl von Mitgliedern des Bundesverfassungsgerichts sind grundsätzlich folgende Varianten denkbar: Zweidrittelmehrheit der gesetzlichen Mitglieder (wie bei Änderungen des Grundgesetzes gemäß Artikel 79 Absatz 2 Grundgesetz). Oder eine Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen (wie bei Abweichungen von der Geschäftsordnung des Bundestages). Oder eine Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen und zugleich Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl (wie bei der Zurückweisung eines Einspruchs des Bundesrates, der dort mit Zweidrittelmehrheit beschlossen wurde, Artikel 77 Absatz 4 Grundgesetz).

          Gegen das Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl spricht der Vergleich zu den Mehrheitserfordernissen bei der Wahl der anderen Verfassungsorgane, bei denen jeweils die Mehrheit der Mitglieder des Bundestages genügt. Indes sehen die meisten Landesverfassungen dieses Quorum bei der Wahl der Landesverfassungsrichter vor. Auch der Bundesrat wählt die Richter des Bundesverfassungsgerichts mit zwei Dritteln seiner Stimmen. Eine bloße Zweidrittelmehrheit der abgegebenen Stimmen könnte demgegenüber im Einzelfall - insbesondere bei geringer Präsenz - durchaus Zweifel an der hinreichenden Legitimation der Wahl aufkommen lassen.

          Eher vorzugswürdig erscheint deshalb die dritte Variante: Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden, mindestens aber Mehrheit der Mitglieder des Bundestages. Ein derartiges Mehrheitserfordernis bei der Wahl ihrer Verfassungsrichter kennen die Verfassungen des Landes Niedersachsen (Artikel 55 Absatz 2) und Sachsen-Anhalt (Artikel 74 Absatz 3).

          Jede der möglichen Varianten ist jedenfalls verfassungspolitisch dem gegenwärtigen Verfahren vorzuziehen. Festzuhalten ist: Die Verfassung schließt eine Änderung des Verfahrens der Richterwahl nicht aus; nach Ansicht vieler Staatsrechtslehrer legt das Grundgesetz sie im Gegenteil sogar nahe. Rechtstechnisch ist sie unproblematisch. Auch die rechtspolitischen Sprecher von CDU/CSU, SPD, Bündnis 90/Die Grünen und FDP haben signalisiert, die Frage wohlwollend zu prüfen. Es entspricht aber gutem Brauch und gutem Stil in der Staatspraxis, dass vor einer Änderung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes das Gericht in geeigneter Weise beteiligt wird, zumal die angeregte Veränderung nicht eilbedürftig ist.

          Gemeinsames Ziel von Gesetzgeber und Gericht sollte sein, dass nicht nur jeder Bundesverfassungsrichter, sondern auch das Verfahren zu seiner Bestellung über jeden Verdacht erhaben sein muss.

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