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Es ist erstaunlich, dass sich die deutsche und europäische Rechtswissenschaft bislang nur am Rande mit der Frage beschäftigt, ob Rohstoffe ein eigenes Thema, ob die rechtliche Steuerung der Rohstoffmärkte gar ein Rechtsgebiet verkörpern können. Ein - deutsches oder europäisches - Rohstoffrecht gibt es jedenfalls noch nicht. Und schon jetzt ist absehbar, dass mit seiner - dringend notwendigen - Konzeption mehr verbunden ist, als man zunächst vermutet.
Dass die Rohstoffversorgung Deutschlands und der EU gegenwärtig und künftig immense Schwierigkeiten aufwirft und man angesichts der omnipräsenten Rohstoffabhängigkeit Europas in der „Rohstoff-Falle“ sitzt, ist keine Neuigkeit. Beginnt man aber, sich über die Grundlagen eines Rohstoffrechts Gedanken zu machen, so gewinnt das Bild der Falle noch mehr Facetten. Nicht nur, dass sich Deutschland in Bezug auf die Schaffung eines deutschen Rohstoffrechts in einer „Kompetenzfalle“ befindet, auch die europäische und deutsche Rechtswissenschaft droht in eine Falle zu tappen, wenn sie sich den Herausforderungen, die insbesondere mit einem europäischen Rohstoffrecht verbunden sind, nicht stellt.
Dass es - im Gegensatz zum amerikanischen Recht - noch kein eigenständiges deutsches oder europäisches Rohstoffrecht (Natural Resources Law) gibt, ist nur damit zu erklären, dass man in Europa lange Zeit schlicht davon ausging, dass Rohstoffe automatisch auf dem Weltmarkt verfügbar seien. Das hat sich in den letzten Jahren insbesondere im Zuge des Rohstoffhungers Chinas und Indiens geändert und bietet nun auch verstärkt aus der Perspektive der Rechtswissenschaft Anlass, über Rohstoffversorgung, Rohstoffsicherheit und Rohstoffwiederverwertung (Recycling) nachzudenken. Es überrascht daher auch nicht, dass die Europäische Kommission unlängst eine „Rohstoffinitiative“ vorgestellt hat, in der auch die rechtliche Steuerung der Rohstoffmärkte eine große Rolle spielt wie auch das Thema auf der Ebene der WTO immer wichtiger wird. Und auch in Deutschland sind, wenn auch zögerlich, Aktivitäten zu verzeichnen, die für die Rechtswissenschaft von Bedeutung sind.
Angesichts der Kompetenzen der EU in den Bereichen Umwelt und Energie sowie angesichts ihrer dominanten Rolle im Außenwirtschafts- und Kartellrecht verwundert es indes nicht, dass die Impulse für die Konzeption eines Rohstoffrechts von der europäischen Ebene ausgehen. Eigentlich hätte schon die europäische Integration früher Anlass dazu geboten, über die Konzeption eines transnationalen und europäischen Rohstoffrechts nachzudenken, war doch die in den 1950er Jahren ins Leben gerufene EGKS im Kern eine Rohstoffgemeinschaft. Ging es hier um Kohle und Stahl, so konzentrierte sich die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft lange Zeit auf die Koordination der Märkte für Agrarrohstoffe - die Europäische Agrarpolitik war auch eine Form der planwirtschaftlich angehauchten Rohstoffpolitik. Inzwischen haben sich hier zwar die Aufmerksamkeitshorizonte verschoben, doch im Rahmen der 2010 vorgestellten europäischen Rohstoffinitiative spielen insbesondere das europäische Kartell- und Außenwirtschaftsrecht zum Rohstoffproblem eine große Rolle. Die Rohstoffversorgung der EU wird so auch zu einer Frage des Rechts - und zwar in erster Linie des europäischen und internationalen Rechts.
Dass Rohstoffe auch ein Thema des internationalen Rechts sind, wurde zwar in der deutschen rechtswissenschaftlichen Forschung der 1980er Jahre im Zusammenhang mit postkolonialen Studien vereinzelt thematisiert. Die Konturen eines internationalen Rohstoffrechts sind aber schon wesentlich älter. Neben der UN-Resolution 1803 (XVII) on the „Permanent Sovereignty over Natural Resources“ vom 14. Dezember 1962 - in diesem Jahre 50 Jahre alt - wurde auch im Rahmen der United Nations Conference on Trade and Development (Unctad) schon früh über rechtliche Instrumente für den Rohstoffhandel diskutiert. Die 1960 gegründete Organization of the Petroleum Exporting Countries (OPEC) belegt, dass Staaten mitunter auch internationale Organisationen schaffen, um ihren Einfluss auf die Rohstoffmärkte zu sichern. Im Rahmen der WTO wurde im Jahre 2012 schließlich erstmals ein Streitfall entschieden, bei dem es um chinesische Exportbeschränkungen für sogenannte Seltene Erden ging (China Raw Materials). Dieser Fall demonstriert eindrucksvoll, dass das internationale Recht helfen kann, „Rohstoffkonflikte“ beizulegen, und die globalen Rohstoffmärkte auch durch das Recht gesteuert werden können und müssen.
Auf der deutschen Ebene sind in den letzten Jahren und Monaten verstärkt politische und rechtliche Initiativen zu beobachten, die sich mit der Versorgung der deutschen Wirtschaft mit Rohstoffen beschäftigen. In diesem Zusammenhang ist etwa auf kartellrechtlich brisante Überlegungen des damaligen Wirtschaftsministers Brüderle zu verweisen, Rohstoffeinkaufsgesellschaften zu gründen, um eine Art Nachfragekartell für den Weltmarkt für Rohstoffe zu arrangieren. In diesen Kontext gehören auch Initiativen, die den Ausbau der Bundesanstalt für Rohstoffe in Hannover anstreben. Unlängst wurde ein Partnerschaftsabkommen mit der Mongolei abgeschlossen, das sich ausdrücklich auch auf eine „Rohstoffpartnerschaft“ erstreckt.
Das Ziel dieser Ansätze besteht offensichtlich darin, die Marktposition der deutschen Wirtschaft zu sichern beziehungsweise die sichere Verfügbarkeit von Rohstoffen zu garantieren. Dass zudem die Wiederverwertung von Rohstoffen auch eine rechtliche Frage ist, ist ohne Zweifel. Es fügt sich daher nur in den Rahmen, dass unlängst ein Entwurf für ein Ressourcenschutzgesetz des Bundes vom Umweltbundesamt vorgestellt wurde.
Viele nationale Ansätze im Bereich des Rohstoffrechts haben aber ein gemeinsames Problem: Auf welche Kompetenz können sie gestützt werden? Woher nimmt die Bundesregierung etwa die Kompetenz, eine Art Rohstoffpartnerschaft mit der Mongolei einzugehen? Betrifft dies nicht zu guten Teilen die exklusive Kompetenz der EU im Bereich der gemeinsamen Handelspolitik? Schon an dieser Frage wird deutlich, dass nationalstaatliche Zugänge zu einem Rohstoffrecht in der EU nicht mehr denkbar sind. Sosehr das Thema auch von überragender strategischer Bedeutung ist, so wenig liegt es noch allein in deutscher Hand, neue Strategien zu verfolgen. Die Rohstoff-Falle ist aus der Sicht der Mitgliedstaaten der EU mitunter auch eine „Kompetenzfalle“.
Aus Sicht der EU ist das „Rohstoffrecht“ immer schon ein europäisches Rechtsgebiet und kein tradiertes Feld, das durch diverse Integrationsstrategien „europäisiert“ wird. Die Aufgabe der Rechtswissenschaft besteht darin, neben einer Gesamtschau der rechtlichen Regelungen, die für die Rohstoffproblematik wesentlich sind, die europäischen und internationalen Impulse in den Blick zu nehmen und zu einem soliden Gebäude zusammenzuführen. Dass das Recht hier nicht stehenbleiben kann, wird aber schon bei der Lektüre der wesentlichen Dokumente der EU-Kommission deutlich, die ausdrücklich betonen, dass rechtliche Instrumente zur Sicherung der Rohstoffversorgung nur ein Baustein der Rohstoffstrategie sind. Die interdisziplinäre Einbettung eines Rohstoffrechts wird damit zu einer elementaren Frage. Ein solches Rechtsgebiet muss mit einer „Rohstoffdiplomatie“, einer „Rohstoffpolitik“ und einer „Rohstoffökonomie“ unter den Vorzeichen der Versorgungssicherheit und Nachhaltigkeit Hand in Hand gehen.
Letztlich geht es hier um mehr als eine wie auch immer verstandene „interdisziplinär“ offene oder informierte Rechtswissenschaft - das Recht muss sich beim Thema „Rohstoffe“ nicht öffnen oder informieren, sondern zunächst einmal unter Beweis stellen, dass es adäquate Verteilungsprinzipien und -mechanismen für die globale Arena bereitstellen und absichern kann. Mit anderen Worten: Es muss seinen Platz im Rahmen diverser europäischer Policy-Ansätze behaupten, sonst droht eine weitere Falle - die disziplinäre Abschottung des Rechts.
