22.10.2006 · Von Reinhard Müller
Den leichten Ausweg aus der Schuldenfalle hat Karlsruhe versperrt.
Jetzt ist die Politik am Zug. Das Bundesverfassungsgericht ist nicht mehr gewillt, das Sozialamt für bedürftige Länder zu spielen. Die Auswirkungen der ebenso einmütigen wie eindeutigen Entscheidung zum Berliner Haushalt sind erheblich - für alle Länder und für den Bund. Zwar muß im Fall der absoluten Verarmung und Handlungsunfähigkeit eines Landes auch nach dem wegweisenden Karlsruher Urteil weiterhin der Bund aushelfen - hier greift das Bundesstaatsprinzip -, doch würde eine Strategie des Weiter-so in den Ländern letztlich nicht aufgehen. Denn Bundeshilfen zur Sanierung leerer Länderkassen bleiben an die Voraussetzung gebunden, daß die Bedürftigen eigene Anstrengungen unternehmen.
Den leichten Ausweg aus der Schuldenfalle, auf den manche Politiker noch gehofft haben mögen, hat Karlsruhe versperrt. Damit sollte jetzt der Druck groß genug sein, die seit langem angekündigte Föderalismusreform II, die eigentliche Reform der bundesstaatlichen Ordnung, auf den Weg zu bringen. Die Aussage im Koalitionsvertrag von Union und SPD ist klar: Die Finanzbeziehungen von Bund und Ländern sollen "den veränderten Rahmenbedingungen innerhalb und außerhalb Deutschlands" angepaßt werden. Der Bund "bietet den Ländern an", das Grundgesetz so zu ändern, daß "die Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften und ihre aufgabenadäquate Finanzausstattung gestärkt werden". Das Angebot steht, die Länder sind allerdings noch nicht aus der Deckung gekommen.
Zum Stand der Sondierungsgespräche sagt einer der maßgeblichen Föderalismusfachleute im Bundestag: "Es gibt noch nicht den Ansatz von Mehrheiten." Dabei sind die Vorgaben klar: Was im Koalitionsvertrag nur angedeutet wird, haben die Karlsruher Richter ausbuchstabiert. Es ergibt sich im Grunde schon aus dem Charakter einer föderalen Ordnung, daß die Gebietskörperschaften nicht nur Vollzugsorgane der Zentrale sind. Die Länder haben aber im Lauf der Zeit so viele Kompetenzen an den Bund und die Europäische Union abgegeben, daß es kaum noch ein Gebiet gab, auf dem sie eigenständig handeln konnten.
Schon der erste Teil der Föderalismusreform diente der Umkehrung dieses Trends. Die Entflechtung von Verantwortlichkeiten in der Gesetzgebung muß nun auch in den Finanzbeziehungen vorangetrieben werden. Das Verfassungsgericht hat noch einmal in Erinnerung gerufen, daß die Finanzverfassung darauf abziele, Bund und Ländern die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben in staatlicher Eigenständigkeit und Eigenverantwortung zu ermöglichen.
Was heißt das für die Reform? Die Entmachtung der Länder wird man jedenfalls nicht dadurch stoppen, daß der Bund für die Gliedstaaten Verschuldungsgrenzen vorschreibt. Der richtige Gedanke des bisherigen Systems, daß der Bund im Notfall Strukturprobleme in einem Land überwinden hilft, ist im Lauf der Zeit pervertiert worden: Zum einen bleibt eine schlechte Politik ohne finanzielle Konsequenzen, zum anderen fehlt den Ländern der Anreiz, ihre Defizite zu verringern, wenn Mehreinnahmen größtenteils in der Verteilungsmasse des Finanzausgleichs verschwinden. Im Ergebnis hängen deshalb alle am Tropf.
Bisher ist der Länderfinanzausgleich ein Steuerkraftausgleich. Eine gerechte Neuregelung müßte die gesamte Finanzkraft der Länder erfassen, also nicht nur Steuern, sondern auch Gebühren, Sozialversicherungsbeiträge und Sondervermögen. Zur Autonomie der Länder gehört ferner zumindest eine begrenzte Steuerhoheit. Ein Gliedstaat sollte in der Lage sein, sich weitgehend selbst zu finanzieren. Hier wird man freilich genau prüfen müssen, welche Steuern unter europarechtlichen Gesichtspunkten und angesichts der Mobilität der Bürger in den Ländern erhoben werden könnten. Ein Allheilmittel ist die Steuerautonomie schon deshalb nicht, weil sich Steuereinnahmen nicht nach dem Finanzbedarf der Länder (und Kommunen) richten. Schließlich darf der Bund die Länder auch künftig nicht auf den Kosten sitzen lassen, die ihnen bei der Ausführung von Bundesgesetzen entstehen.
In der bisherigen Debatte mögen der Blick auf das Ausland und ökonomische Ansätze zu kurz gekommen sein. Wahr ist aber auch: Staaten sind keine Unternehmen. Sie können nicht in Konkurs gehen, und bei ihren Finanzbeziehungen spielen gewachsene Traditionen und Strukturen des politischen Systems eine Rolle. Auch die immer wieder ins Spiel gebrachte Neugliederung des Bundesgebietes kann nicht verordnet werden. Selbst im Fall einer Grundgesetzänderung ist sie gegen den Willen der von einer Einverleibung durch ein anderes Bundesland betroffenen Bevölkerung nicht durchsetzbar. Man kann weder über Identitäten hinweggehen noch Länder von einer bestimmten Größe an für zu klein erklären (selbst Bremen hat deutlich mehr Einwohner als der kleinste amerikanische Bundesstaat). Wenn aber im Einzelfall ein Zusammenschluß als notwendig und für alle Seiten vorteilhaft erscheint, so gibt es keinen Grund, nicht dafür bei den Bürgern zu werben und darum zu kämpfen.
Aus alldem folgt, daß der zweite Teil der Föderalismusreform mit Erwartungen befrachtet ist, die kaum zu erfüllen sind. Schon der gerade erst in Kraft getretene erste Teil ist nicht das Werk der Klarheit und Transparenz, als das er von seinen Machern gepriesen wurde. Doch nur eine große Koalition konnte überhaupt die Widerstände überwinden, die sich dieser Reform entgegenstellten. Für den Umbau des Systems der Geldverteilung werden die Verantwortlichen in Bund und Ländern noch mehr Kraft aufbringen müssen. Der Ernst der Lage zwingt dazu.
